作為經濟大省，山東省因債務問題備受各界關注，其在債務管控與化債攻堅領域，呈現出哪些鮮明特色與創(chuàng)新實踐？

特別地，值此歲序交替、萬象更新之際，城望研究院立足區(qū)域經濟發(fā)展研究前沿，聚焦當前市場核心關切，特推出《2025 年回頭看》系列深度內容，以專業(yè)視角復盤過往、洞察趨勢，為各界搭建優(yōu)質交流與參考平臺。往期內容推薦：

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山東省依托“經濟大省+制造強省”的雙重優(yōu)勢，全省以產業(yè)鏈條的“全”、產業(yè)集群的“強”、創(chuàng)新活力的“盛”，在區(qū)域發(fā)展中始終扮演著戰(zhàn)略引擎角色。

據《中國財政》刊文，山東省財政廳黨組書記、廳長李峰表示：

“十四五”以來，山東各級財政部門堅持底線思維，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅決落實財力保障、審查監(jiān)控、庫款管理、發(fā)展激勵、應急處置、責任考核“六項機制”，實行工資專戶和基本民生專戶“直通車”制度，全省“三?！边\行總體安全平穩(wěn)。始終把防范化解地方政府債務風險作為一項重要任務緊抓不放，有序化解存量，堅決遏制增量，加快推進融資平臺和城投公司改革轉型，全省化債工作取得重要階段性成效。

作為經濟大省及因債務備受關注的山東省，在債務管理和化債措施方面，有何特殊之處？

01債務現狀：

截至2024年末，山東省政府債務余額為32811.38億元，該數據嚴格控制在35720.6億元的債務限額以內，債務規(guī)模與限額匹配度合理。

從債務結構來看，專項債務余額達24753.84億元，占全省政府債務總額的比例約75%，資金主要投向具有一定收益的公益性項目，兼具公益屬性與收益支撐；一般債務余額為8062.71億元，占比約25%，重點用于無收益的公益性項目，為全省基本公共服務保障、民生領域建設等提供資金支持。

從債務風險來看，山東省政府債務風險總體處于可控區(qū)間。2025年，經財政部核定，山東省政府債務限額提升至39871.6億元，較2024年增加4151億元，新增限額為全省重大項目建設、產業(yè)升級、民生改善等領域提供了合理舉債空間，為經濟社會高質量發(fā)展注入持續(xù)動力。

山東省政府債務資金投放始終堅持民生導向，聚焦教育、交通、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保等關鍵領域，精準配置資金資源，為全省經濟社會高質量發(fā)展提供堅實保障。

（一）聚焦民生保障，筑牢發(fā)展根基

債務資金投放以民生需求為核心，全力保障民生領域重點支出。

2024年，全省民生支出達10368億元，占一般公共預算支出的79.3%，占比保持高位；20項重點民生實事全部落地見效，涵蓋住房、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等群眾關切領域，切實增強了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

（二）傾斜教育領域，賦能人才培養(yǎng)

教育作為債務資金重點支持方向，資金保障力度持續(xù)加大。

2025年省級預算中，教育支出調整增加7億元，專項用于省屬教育單位基礎設施建設、教學條件改善等方面。相關資金投入直接助力提升教育供給質量，為山東省未來人才培養(yǎng)、創(chuàng)新能力提升奠定堅實基礎。

（三）強化交通基建，暢通發(fā)展脈絡

交通基礎設施建設是債務資金投放的重要領域，著力破解區(qū)域互聯(lián)互通瓶頸。

2025年，省級安排100億元專項債務，重點支持交通基礎設施重大項目建設；同時安排15.02億元資金，專項用于普通國省道新改建及大中型維修改造工程。上述項目的實施，將進一步完善全省交通路網體系，提升交通運輸保障能力，為區(qū)域經濟循環(huán)暢通、產業(yè)協(xié)同發(fā)展提供有力支撐。

（四）支持科技創(chuàng)新，驅動動能轉換

科技創(chuàng)新領域的資金投入持續(xù)加碼，助力新舊動能轉換縱深推進。

2025年省級預算明確安排23.5億元用于科技創(chuàng)新項目補助，11.5億元專項支持省級科技類項目實施，資金重點投向關鍵核心技術攻關、科技創(chuàng)新平臺建設、科技成果轉化等環(huán)節(jié)。通過精準資金扶持，加速培育創(chuàng)新主體、集聚創(chuàng)新資源，為山東省產業(yè)轉型升級、經濟高質量發(fā)展注入強勁動力。

（五）發(fā)力生態(tài)環(huán)保，守護綠色發(fā)展

債務資金積極投向生態(tài)環(huán)保領域，彰顯綠色發(fā)展理念。

山東省安排2.3億元一般債務，專項用于黃河流域生態(tài)保護修復、環(huán)境污染治理示范等項目建設，聚焦黃河流域生態(tài)安全屏障構建、重點區(qū)域環(huán)境治理等關鍵任務，以資金保障推動生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善，助力實現生態(tài)保護與經濟發(fā)展協(xié)同共進。

03化債舉措：

山東制定了明確的化債時間表：2028年底前實現存量隱性債務“清零”，這一目標體現了山東化解債務風險的堅定決心。山東積極采取各項化債措施：

（一）債務管理：實施“三債統(tǒng)管”，強化政策引領

2024年4月23日，山東省政府印發(fā)《堅決貫徹落實總體國家安全觀深化以高水平安全保障高質量發(fā)展的山東實踐》，為全省全年債務化解工作錨定方向、提供遵循。方案創(chuàng)新提出政府債務、隱性債務、城投債務“三債統(tǒng)管”模式，直接打破傳統(tǒng)債務管理中“分門別類、各自為政”的固有藩籬。“三債統(tǒng)管”實現所有債務統(tǒng)一納入省級管控大平臺，對城投進行提級管理，既為精準識別、動態(tài)監(jiān)測債務風險提供決策依據，更為后續(xù)科學化解債務、守住財政安全底線奠定制度基礎。

從實踐來看，山東在“三債統(tǒng)管”框架下，針對新增與存量債務打出“雙向管控組合拳”。

一方面，在新增債務管控上，全省著力筑牢“源頭防控網”：不僅前置審批關卡、織密監(jiān)管鏈條，更建立必要性論證、可行性評估、償債來源核驗等方面的嚴苛審核機制，從根本上杜絕“盲目舉債、無效融資”。例如，針對新規(guī)劃的基礎設施項目，要求項目方出具詳盡的收益成本分析報告，若無法提供穩(wěn)定收益保障依據，則不予批準相應債務額度。

另一方面，面對存量債務化解，全省借助省級債務管控平臺的大數據分析模塊、智能風險評級系統(tǒng)，對現有債務逐一“解剖麻雀”：按高中低風險分級、短中長分檔建立動態(tài)管理臺賬，清晰標注每筆債務的規(guī)模、期限、資金用途，為后續(xù)制定“展期降息”“資產置換”“項目盤活”等“一債一策”的化解方案提供了數據支撐，推動存量債務風險逐步清零。

自“三債統(tǒng)管”實施以來，山東省、青島市、濟南市及濰坊市多措并舉，在爭取國家層面政策支持、成立省財金企業(yè)聯(lián)盟及省融資擔保集團、再融資專項債券等方面為化解債務風險保駕護航。

（二）化債舉措：成立“財金聯(lián)盟”，整合財金資源

為落實全省化債“一盤棋”部署，山東省整合財金資源、聯(lián)動各級政府，組建財金企業(yè)聯(lián)盟（簡稱“聯(lián)盟”）。聯(lián)盟設互助增信基金助力化債，對緩解低層級、高風險城投流動性壓力意義顯著。

山東省財金聯(lián)盟由省財政廳指導、山東省財金投資集團有限公司（以下簡稱“山東財金集團”）主辦，采用“1+N+M”組織模式：

從組織架構看，聯(lián)盟實現省、市、縣三級財金企業(yè)全覆蓋。這類企業(yè)多由屬地財政出資，承擔區(qū)域基建投資、政府引導基金運作、股權債權投資及國有資本運營等財金聯(lián)動職能，服務地方經濟發(fā)展。聯(lián)盟以機制為紐帶聯(lián)結各級財金企業(yè)，打通上下聯(lián)動通道，為財金資源優(yōu)化配置鋪路。

從債務化解看，聯(lián)盟聚焦三大核心任務：培育地方優(yōu)勢產業(yè)、支持地方重點項目建設、助力地方政府及企業(yè)降低流動性風險。其中，互助增信基金對緩解低層級、高風險城投企業(yè)流動性壓力作用突出，既是山東強化債務風險管控的直接體現，也是山東推進一攬子化債方案的關鍵實踐。

資金來源方面，山東財金集團或省級政府擬承擔基金重要出資責任。山東財金集團于2015年成立，是功能型國有資本投資運營公司，擁有17家全資及控股直屬公司，參股華魯集團、濟南機場等數十家省內重點企業(yè)；近年持續(xù)獲政府資金支持，2024年注冊資本從100億元增加至300億元。

資金使用上，互助增信基金重點支持市縣城投平臺及國有企業(yè)化解流動性風險。相較于以往增信基金，該基金有一關鍵創(chuàng)新，即摒棄傳統(tǒng)債權拆借模式，采用股權注資方式，直接助力受資企業(yè)優(yōu)化資本結構，進而強化城投公開市場債券的投資者信心。

（三）轉型發(fā)展：“城投”變“產投”，壓降平臺數量

山東省積極盤活資產、深化國企改革、壓降平臺數量、推動“城投”轉“產投”。

地市層面，各地市錨定化債與轉型雙目標：淄博市明確盤活各類資產資源，拓寬債務償還渠道；臨沂市聚焦“降本、增效、除險、強信”，通過優(yōu)化國有資本布局，推動市屬國企戰(zhàn)略重組、壓減管理層級、精干核心主業(yè)，實現“城投變產投”；濟南、濰坊、濟寧、菏澤等地市均提出要推進融資平臺轉型。

區(qū)縣層面，各地圍繞城投轉型、國企改革主動發(fā)力：歷城區(qū)出臺《歷城區(qū)區(qū)屬企業(yè)主業(yè)管理暫行辦法》，推動國有資本、資源向主業(yè)集中，錨定主業(yè)發(fā)展方向；奎文區(qū)對區(qū)屬企業(yè)實施專業(yè)化整合，將一級企業(yè)壓減至3家，引導資源、資產向優(yōu)勢企業(yè)集聚，提升核心競爭力；淄川區(qū)通過科學路徑將融資平臺壓減至1家、城投公司壓減至3家，加速推進產業(yè)化轉型，夯實可持續(xù)發(fā)展根基。

（四）融資創(chuàng)新：非標債務突圍，工具結構優(yōu)化

2024年財政化債支持加碼，全國用于置換隱性債務的地方債券（特殊再融 資債、特殊專項債券、置換隱債專項債）共發(fā)行33,528億元，主要傾向于城投債存量規(guī)模較大的非重點省份，其中山東省發(fā)行金額為1,965億元，排名第四。

除積極向上爭取化債資金外，山東省實現非標債務突圍破局。

11月19日，濟南城市建設集團發(fā)布：為積極貫徹落實中央債務化解相關文件精神，在市財政局、市國資委的指導和幫助下，在國家開發(fā)銀行山東省分行的全力支持下，濟南城市建設集團所屬西城集團公司在國家開發(fā)銀行山東省分行的支持下成功獲得7億元貸款的批復，專項用于置換集團內融資平臺的非標債務。置換后，還款期限從原來短、頻、急的緊張狀態(tài)大幅延長至10年，企業(yè)資金周轉壓力驟減。融資成本更是從原先非標融資的高息泥沼中掙脫出來，以銀行貸款低息取而代之，粗略估算每年可節(jié)省數百萬元利息支出，極大減輕了企業(yè)財務負擔。

與此同時，濟南城市建設集團順勢借力，積極盤活閑置土地、低效房產等存量資產，通過資產證券化、出租出售等多元方式，讓“沉睡資產”華麗變身償債現金流，為全省非標債務化解精心打造了可復制、可推廣的范例模板。

山東化債實踐表明，還在絕非簡單縮減債務規(guī)模，更不以犧牲發(fā)展動能、抑制經濟增長為代價，而是通過優(yōu)化債務結構、降低融資成本、延長債務期限等精準舉措緩釋風險。化債關鍵在秉持科學理念、標本兼治：既要以壓降存量債務治標，更要以促進可持續(xù)發(fā)展治本，筑牢長遠發(fā)展根基。