城投“十五五”規(guī)劃編制需構(gòu)建“宏觀-中觀-微觀”三位一體的系統(tǒng)思路，聚焦重塑發(fā)展定位、明確轉(zhuǎn)型目標(biāo)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、激活資產(chǎn)運(yùn)營和深化國企改革等方面，實(shí)現(xiàn)政策引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同與內(nèi)生增長的有機(jī)統(tǒng)一。

隨著中央經(jīng)濟(jì)工作會議定調(diào)2026年，高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的良性互動成為城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心導(dǎo)向。值此“十五五”規(guī)劃謀篇布局的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，兼具公益與經(jīng)營雙重屬性的城投，面臨著如何在債務(wù)化解中筑牢安全底線、于產(chǎn)業(yè)升級中培育發(fā)展動能的核心命題。城投如何科學(xué)為下一個(gè)五年發(fā)展錨定方向？

01從宏觀到微觀，

（一）宏觀層面：戰(zhàn)略錨定

宏觀層面聚焦“往哪個(gè)大方向走”的核心命題，核心思路是立足國家發(fā)展新階段、新戰(zhàn)略，將企業(yè)發(fā)展融入國家戰(zhàn)略全局與城市發(fā)展整體布局。

對外，深度對接國家高質(zhì)量發(fā)展、城市更新、“雙碳”目標(biāo)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大戰(zhàn)略部署，精準(zhǔn)研判政策紅利與約束邊界，實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向與制度創(chuàng)新的深度融合。

對內(nèi)，通過強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)設(shè)計(jì)“十五五”時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)與轉(zhuǎn)型路徑，既明確公益保障與市場經(jīng)營的雙重目標(biāo)導(dǎo)向，又清晰勾勒從傳統(tǒng)經(jīng)營模式向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的核心方向，確保規(guī)劃的前瞻性、合規(guī)性與引領(lǐng)性。

（二）中觀層面：生態(tài)卡位

中觀層面聚焦“在產(chǎn)業(yè)鏈/區(qū)域中扮演什么角色”的核心命題，核心思路是立足行業(yè)發(fā)展趨勢與區(qū)域發(fā)展需求，精準(zhǔn)鎖定企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中的核心競爭力和生態(tài)位。

一方面，圍繞城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)布局，科學(xué)選擇行業(yè)賽道，明確在產(chǎn)業(yè)鏈中的價(jià)值分工，聚焦核心業(yè)務(wù)與優(yōu)勢領(lǐng)域，強(qiáng)化與上下游主體的協(xié)同聯(lián)動。

另一方面，立足區(qū)域發(fā)展定位，明確企業(yè)在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)等領(lǐng)域的功能職責(zé)，構(gòu)建與政府、其他國企、民營企業(yè)等多元主體的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，通過產(chǎn)業(yè)整合與生態(tài)體系構(gòu)建，強(qiáng)化企業(yè)在區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)生態(tài)中的核心支撐作用。

（三）微觀層面：內(nèi)生賦能

微觀層面聚焦“如何把戰(zhàn)略落地、把業(yè)務(wù)做好”的核心命題，以國企改革深化提升行動為牽引，通過體制機(jī)制創(chuàng)新破除發(fā)展障礙，激活企業(yè)內(nèi)生動力與發(fā)展活力。

一是深化市場化經(jīng)營機(jī)制改革。秉持市場導(dǎo)向核心思路，將市場邏輯貫穿經(jīng)營決策全過程，讓市場信號成為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的根本遵循。

二是完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。以制度建設(shè)為核心，秉持系統(tǒng)協(xié)同與創(chuàng)新驅(qū)動理念，通過制度優(yōu)化與技術(shù)賦能的內(nèi)在融合，推動運(yùn)營質(zhì)效與核心競爭力的系統(tǒng)性提升。

堅(jiān)持從“重構(gòu)創(chuàng)新政策、重塑創(chuàng)新平臺、營造創(chuàng)新氛圍、強(qiáng)化創(chuàng)新服務(wù)”四個(gè)方面統(tǒng)籌發(fā)力，著力解決好創(chuàng)新所需的“陽光、土壤、空氣和水分”問題，

（一）重塑發(fā)展定位

面向“十五五”，城投需以重塑戰(zhàn)略定位為前提，立足政策導(dǎo)向、區(qū)域?qū)嶋H與國家大局，構(gòu)建精準(zhǔn)適配、動態(tài)優(yōu)化的定位體系。

一是深度對接國家戰(zhàn)略校準(zhǔn)定位。全面貫徹落實(shí)國家高質(zhì)量發(fā)展、城市更新行動、“雙碳”目標(biāo)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大戰(zhàn)略部署，精準(zhǔn)研判政策紅利與約束邊界，圍繞增強(qiáng)核心功能與核心競爭力，將服務(wù)國家戰(zhàn)略安全、支撐現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)等要求納入定位核心，將企業(yè)發(fā)展融入國家發(fā)展大局與城市整體規(guī)劃，確保規(guī)劃的前瞻性與合規(guī)性。

二是緊扣地方發(fā)展需求匹配定位。城投的特殊屬性決定其定位需與地方政府功能需求、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局深度綁定。從政企關(guān)系看，“退平臺”后城投仍為地方民生建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂梁柱，定位需緊扣政府公共服務(wù)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等核心需求，同時(shí)剝離政府融資職能，堅(jiān)守市場化經(jīng)營底線。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，立足區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)布局，明確在產(chǎn)業(yè)鏈中的價(jià)值分工與產(chǎn)業(yè)賦能角色，實(shí)現(xiàn)與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展同頻共振，避免脫離實(shí)際的定位偏差。

圖2：不同分類下城投轉(zhuǎn)型方向

（二）明確轉(zhuǎn)型目標(biāo)

轉(zhuǎn)型目標(biāo)是城投“十五五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要指引，規(guī)劃編制需緊扣市場化轉(zhuǎn)型主線，深度對標(biāo)央企“一利五率”考核體系（圖3），構(gòu)建“戰(zhàn)略導(dǎo)向、指標(biāo)量化、協(xié)同推進(jìn)”的轉(zhuǎn)型目標(biāo)體系，推動轉(zhuǎn)型目標(biāo)與經(jīng)營效益、發(fā)展質(zhì)量有機(jī)統(tǒng)一。

圖3：對標(biāo)央企“一利五率”目標(biāo)考核體系

一是錨定轉(zhuǎn)型方向量化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。立足城投公益屬性與經(jīng)營屬性雙重定位，以“一利五率”為參考，設(shè)定差異化、可量化的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。盈利性目標(biāo)方面，聚焦市場化轉(zhuǎn)型成效，明確凈利潤穩(wěn)步增長、營業(yè)利潤率持續(xù)提升的量化區(qū)間，突出產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、資產(chǎn)盤活等核心業(yè)務(wù)的盈利貢獻(xiàn)；效率性目標(biāo)方面，圍繞國企改革與能力提升，設(shè)定全員勞動生產(chǎn)率提升指標(biāo)，倒逼組織架構(gòu)優(yōu)化與運(yùn)營流程升級；創(chuàng)新性目標(biāo)方面，緊扣新質(zhì)生產(chǎn)力培育，明確研發(fā)投入強(qiáng)度最低標(biāo)準(zhǔn)，聚焦數(shù)字化、綠色化、智能化等關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)與模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)規(guī)模與效益同步增長。

二是緊扣轉(zhuǎn)型路徑分解指標(biāo)提升任務(wù)。將“一利五率”指標(biāo)與城投轉(zhuǎn)型方向深度綁定。針對市場化轉(zhuǎn)型，通過產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、增值服務(wù)拓展提升營業(yè)利潤率與凈利潤；針對產(chǎn)投集團(tuán)轉(zhuǎn)型，依托資本運(yùn)作與產(chǎn)業(yè)賦能提高凈資產(chǎn)收益率，通過基金投資與項(xiàng)目孵化放大國有資本價(jià)值；針對“現(xiàn)代新國企”轉(zhuǎn)型，以研發(fā)投入強(qiáng)度支撐創(chuàng)新能力提升，通過市場化機(jī)制改革激活全員勞動生產(chǎn)率。同時(shí)，將指標(biāo)分解至各業(yè)務(wù)板塊與年度周期，明確階段性提升任務(wù)，確保轉(zhuǎn)型目標(biāo)層層落地、逐步見效。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

產(chǎn)業(yè)布局是城投“十五五”時(shí)期轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心，需立足戰(zhàn)略定位、緊扣政策導(dǎo)向、貼合發(fā)展實(shí)際，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局升級、支撐強(qiáng)化為重點(diǎn)，構(gòu)建適配國家戰(zhàn)略、區(qū)域需求與企業(yè)實(shí)力的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系（圖4）。

圖4：“十五五”時(shí)期城投布局現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

一是聚焦核心領(lǐng)域優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。緊扣國家戰(zhàn)略導(dǎo)向與國企功能定位，深入推進(jìn)戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合，推動業(yè)務(wù)資源向三大核心領(lǐng)域集中集聚。重點(diǎn)布局關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，筑牢戰(zhàn)略支撐根基；堅(jiān)守關(guān)系國計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域，夯實(shí)公益保障底色；主動切入前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育未來發(fā)展動能。通過業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)“瘦身強(qiáng)體”，避免同質(zhì)化競爭與資源分散，強(qiáng)化核心領(lǐng)域主導(dǎo)地位，提升產(chǎn)業(yè)布局的精準(zhǔn)性與競爭力。

二是錨定升級方向迭代業(yè)務(wù)布局。順應(yīng)產(chǎn)業(yè)變革趨勢，推動產(chǎn)業(yè)布局向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型。對傳統(tǒng)基建、公用事業(yè)等存量業(yè)務(wù)，加快技術(shù)改造與模式創(chuàng)新，植入數(shù)字化、綠色化元素，提升運(yùn)營效率與價(jià)值創(chuàng)造能力；對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)布局新一代信息技術(shù)、新能源汽車、新能源與節(jié)能環(huán)保、新材料、新興服務(wù)業(yè)和高端裝備制造等領(lǐng)域，搶占產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)；對未來產(chǎn)業(yè)，前瞻部署第三代半導(dǎo)體、AI大模型、人形機(jī)器人、低空經(jīng)濟(jì)等賽道，提前儲備技術(shù)、人才與項(xiàng)目資源，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極，實(shí)現(xiàn)“存量提質(zhì)、增量突破”的布局目標(biāo)。

三是強(qiáng)化系統(tǒng)思維構(gòu)建業(yè)務(wù)支撐。以保障產(chǎn)業(yè)布局落地為核心，圍繞戰(zhàn)略定位明確資源配置優(yōu)先級，集中資金、人才、技術(shù)等核心要素向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)傾斜；聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求強(qiáng)化能力建設(shè)，培育項(xiàng)目運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)作等關(guān)鍵能力；健全機(jī)制保障體系，完善產(chǎn)業(yè)投資決策機(jī)制、創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，打通產(chǎn)業(yè)布局從規(guī)劃到落地的全鏈條堵點(diǎn)。通過系統(tǒng)支撐，確保產(chǎn)業(yè)布局與企業(yè)資源稟賦、發(fā)展能力相匹配，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

（四）激活資產(chǎn)運(yùn)營

面向“十五五”，資產(chǎn)盤活、運(yùn)營與資本運(yùn)作是城投破解資金瓶頸、增強(qiáng)造血能力、實(shí)現(xiàn)價(jià)值躍升的關(guān)鍵。需以“存量盤活-運(yùn)營增效-資本賦能”為核心，推動資產(chǎn)從“沉淀價(jià)值”向“流動資本”轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)如下：

一是精準(zhǔn)分類盤活存量資產(chǎn)，夯實(shí)發(fā)展根基。開展全域資產(chǎn)清查摸底，樹立“一切資源均可變資產(chǎn)”的理念，建立涵蓋股權(quán)資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等的動態(tài)管理臺賬，厘清權(quán)屬、現(xiàn)狀與價(jià)值潛力。按照“分類施策、一策一產(chǎn)”原則，對優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施REITs、資產(chǎn)證券化（ABS）等工具實(shí)現(xiàn)價(jià)值變現(xiàn)；對閑置低效資產(chǎn)，采取租賃經(jīng)營、兼并重組、功能改造等方式優(yōu)化配置，轉(zhuǎn)向高附加值領(lǐng)域；對公益性資產(chǎn)，在堅(jiān)守公益屬性前提下，探索市場化補(bǔ)充運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公益性和經(jīng)營性平衡。

二是深化資產(chǎn)運(yùn)營提質(zhì)增效，釋放內(nèi)生價(jià)值。推動運(yùn)營理念從“重建設(shè)輕運(yùn)營”向“建運(yùn)并重、以運(yùn)促優(yōu)”轉(zhuǎn)變，建立專業(yè)化運(yùn)營團(tuán)隊(duì)與標(biāo)準(zhǔn)化流程，提升市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)載體等核心資產(chǎn)的運(yùn)營效率。創(chuàng)新運(yùn)營模式，依托資產(chǎn)載體植入智慧服務(wù)、綠色低碳、消費(fèi)服務(wù)等新興業(yè)態(tài)，拓展增值服務(wù)空間。強(qiáng)化數(shù)字化賦能，搭建資產(chǎn)運(yùn)營管理平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控與精準(zhǔn)決策，推動運(yùn)營管理向精細(xì)化、智能化升級，提升資產(chǎn)持續(xù)創(chuàng)收能力。

三是強(qiáng)化資本運(yùn)作聯(lián)動賦能，拓寬發(fā)展空間。構(gòu)建“資產(chǎn)-運(yùn)營-資本”良性循環(huán)機(jī)制，以資本運(yùn)作撬動資產(chǎn)價(jià)值放大。發(fā)揮資本紐帶作用，探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、并購基金，通過股權(quán)運(yùn)作、項(xiàng)目合作等方式整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。對接多層次資本市場，拓寬直接融資渠道，探索資產(chǎn)并購、重組上市等路徑，提升資產(chǎn)流動性與融資能力。健全資本運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控與決策機(jī)制，規(guī)范流程管理，確保資本運(yùn)作與資產(chǎn)盤活、運(yùn)營提質(zhì)協(xié)同推進(jìn)，為可持續(xù)發(fā)展注入持久動力。

（五）深化國企改革

國企改革是城投“十五五”時(shí)期破解體制機(jī)制障礙、激活發(fā)展動能、筑牢發(fā)展根基的核心支撐。規(guī)劃編制需緊扣國企改革深化提升行動要求，以適配新質(zhì)生產(chǎn)力培育、保障轉(zhuǎn)型平穩(wěn)推進(jìn)為目標(biāo)，聚焦機(jī)制創(chuàng)新、治理升級、風(fēng)險(xiǎn)防控三大維度（圖5）。

圖5：“十五五”時(shí)期城投深化國企改革重點(diǎn)任務(wù)

一是深化市場化經(jīng)營機(jī)制改革，激活內(nèi)生動力。以“三項(xiàng)制度”改革為核心，推動經(jīng)營機(jī)制向市場化深度轉(zhuǎn)型。規(guī)劃編制需聚焦“能上能下”用人機(jī)制，明確管理人員任期制、契約化管理全覆蓋路徑，健全職業(yè)經(jīng)理人市場化選聘與退出機(jī)制；圍繞“能增能減”激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建與崗位價(jià)值、業(yè)績貢獻(xiàn)緊密掛鉤的差異化薪酬體系，強(qiáng)化考核結(jié)果剛性應(yīng)用；完善“能進(jìn)能出”用工機(jī)制，健全全員績效考核體系，落實(shí)末等調(diào)整與不勝任退出制度，打破身份壁壘，為新質(zhì)生產(chǎn)力培育注入人才活力。

二是完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，筑牢治理根基。以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、決策高效的治理架構(gòu)。規(guī)劃需明確黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”的核心作用，細(xì)化“三重一大”前置研究清單，確保重大決策契合國家戰(zhàn)略與企業(yè)發(fā)展實(shí)際；聚焦董事會決策效能提升，優(yōu)化董事結(jié)構(gòu)、完善議事規(guī)則，強(qiáng)化決策科學(xué)性與戰(zhàn)略落地考核，杜絕“虛位決策”；推進(jìn)法治合規(guī)國企建設(shè)，將合規(guī)管理嵌入業(yè)務(wù)全流程，搭建數(shù)字化合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控平臺，強(qiáng)化總法律顧問把關(guān)作用，筑牢依法經(jīng)營、合規(guī)運(yùn)作的制度防線。

三是健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，守住安全底線。以“發(fā)展中化債”為導(dǎo)向，構(gòu)建全鏈條風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。規(guī)劃需明確風(fēng)險(xiǎn)防控與改革發(fā)展協(xié)同推進(jìn)思路，健全覆蓋投資、債務(wù)、合規(guī)、安全環(huán)保等領(lǐng)域的全流程防控體系，設(shè)定差異化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)；聚焦重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化投資項(xiàng)目全過程管控與債務(wù)動態(tài)監(jiān)測，筑牢安全環(huán)保底線；搭建數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺，完善應(yīng)急預(yù)案與責(zé)任追究機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)防控納入考核評價(jià)體系，壓實(shí)各級防控責(zé)任，為國企改革平穩(wěn)推進(jìn)與企業(yè)可持續(xù)發(fā)展筑牢安全屏障。

03總結(jié)與展望

城投“十五五”發(fā)展規(guī)劃以“宏觀-中觀-微觀”三位一體為核心編制思路，立足公益與經(jīng)營雙重屬性，圍繞重塑發(fā)展定位、明確轉(zhuǎn)型目標(biāo)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、激活資產(chǎn)運(yùn)營、深化國企改革五大重點(diǎn)精準(zhǔn)發(fā)力。

展望未來，隨著規(guī)劃落地實(shí)施，城投將徹底剝離政府融資職能，以市場化轉(zhuǎn)型為主線，在服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障民生公益、驅(qū)動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級中持續(xù)發(fā)力。

通過體制機(jī)制創(chuàng)新與核心能力培育，城投將實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)建設(shè)主體向城市綜合運(yùn)營商、市場化經(jīng)營主體或產(chǎn)投集團(tuán)的轉(zhuǎn)型跨越，既堅(jiān)守公益底色，又增強(qiáng)市場造血能力，最終在高質(zhì)量發(fā)展道路上實(shí)現(xiàn)價(jià)值躍升，成為支撐城市現(xiàn)代化建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心力量。

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