自2020年4月中國證監(jiān)會與國家發(fā)展改革委聯(lián)合啟動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作以來，我國公募REITs市場歷經(jīng)試點探索、規(guī)模擴(kuò)容，逐步邁入常態(tài)化發(fā)展新階段（表1）。

表1：基礎(chǔ)設(shè)施REITs部分政策文件梳理

2025年12月1日，國家發(fā)改委辦公廳正式印發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）項目行業(yè)范圍清單（2025年版）》（發(fā)改辦投資〔2025〕991號），將行業(yè)范圍從原有的12大類拓展至15大類，新增城市更新設(shè)施、商業(yè)辦公設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施等領(lǐng)域，同時將酒店、體育場館等資產(chǎn)類型納入底層資產(chǎn)范疇，進(jìn)一步拓寬了存量資產(chǎn)盤活的邊界，為實體經(jīng)濟(jì)與資本市場的深度融合提供了更廣闊的空間。

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核心解析：

（一）定義與運(yùn)作架構(gòu)

REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）模式起源于1960年代的美國，是以發(fā)行收益憑證的方式募集資金，以能夠產(chǎn)生相對穩(wěn)定收益的不動產(chǎn)為主要投資標(biāo)的，由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理，并將收益分配給投資者的一種信托基金。

目前我國推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs，是指依法向社會投資者公開募集資金形成基金財產(chǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體持有基礎(chǔ)設(shè)施項目，由基金管理人等主動管理運(yùn)營上述基礎(chǔ)設(shè)施項目，并將產(chǎn)生的絕大部分收益分配給投資者的標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs采用“公募基金+資產(chǎn)支持證券”雙層架構(gòu)模式（圖1）。該模式通過加入資產(chǎn)支持證券的中間層，可以使得公募基金突破限制直接投資非上市公司的股權(quán)。具體特點如下：

圖1：基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs交易架構(gòu)

簡單來說，它將流動性較低的、非證券形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本市場上的證券資產(chǎn)，使投資者可以像買賣股票一樣交易基礎(chǔ)設(shè)施項目的所有權(quán)份額。

（二）核心特點與發(fā)展意義

1.三大核心特點：基建REITs的“硬核優(yōu)勢”

基礎(chǔ)設(shè)施REITs作為一種國際通行的金融手段，核心特點顯著：

流動性高：通過資產(chǎn)證券化運(yùn)作，將原本缺乏流動性、非證券形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為可在資本市場交易的證券產(chǎn)品，大幅提升資產(chǎn)變現(xiàn)能力。

收益穩(wěn)定性強(qiáng)：依托基礎(chǔ)設(shè)施項目穩(wěn)定的經(jīng)營收益，且設(shè)置強(qiáng)制分紅機(jī)制，為投資者提供持續(xù)、可預(yù)期的現(xiàn)金流回報。

安全性突出：投資標(biāo)的聚焦基礎(chǔ)設(shè)施類不動產(chǎn)，資產(chǎn)屬性穩(wěn)定、抗風(fēng)險能力較強(qiáng)，且受到低杠桿限制等監(jiān)管要求，進(jìn)一步降低投資風(fēng)險。

2.多維價值釋放：解鎖基建發(fā)展新路徑

在傳統(tǒng)開發(fā)模式承壓，全社會積淀了規(guī)模巨大的優(yōu)質(zhì)存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的背景下，發(fā)展REITs具有多重意義：

盤活存量資產(chǎn)，提升資金效率：有效激活基建領(lǐng)域的存量資產(chǎn)，將沉淀資金轉(zhuǎn)化為可循環(huán)流動的資本，加快資產(chǎn)周轉(zhuǎn)速度，提高資金利用效率，為基建領(lǐng)域注入持續(xù)活力。

緩釋債務(wù)壓力，釋放投資空間：幫助地方政府和相關(guān)企業(yè)減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，將回收資金重新投入新的基建項目，形成“存量盤活—增量投資”的良性循環(huán)。

拓寬投資渠道，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)：為社會資本提供了參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的便捷路徑，打破傳統(tǒng)基建投資的門檻限制，同時提升直接融資比重，增強(qiáng)資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)效。

截至2025年11月28日，我國全市場已經(jīng)發(fā)行交易的REITs共77只，上海證券交易所52只，深圳證券交易所25只，總市值超2200億元，涉及10個行業(yè)領(lǐng)域18個資產(chǎn)類型。相較于全球超2.5萬億美元市值的REITs市場，我國仍處于REITs發(fā)展的初期階段。但中國基礎(chǔ)設(shè)施存量巨大，項目儲備豐厚，進(jìn)入常態(tài)化發(fā)行階段后，國內(nèi)REITs市場擴(kuò)容潛力巨大。

城投公司作為基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要持有者與運(yùn)營者，參與REITs市場既是盤活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道的重要路徑，也是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵契機(jī)，但在實際操作過程中，仍面臨多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）城投公司參與REITs的主要挑戰(zhàn)

1.資產(chǎn)規(guī)模不足，門檻難以跨越

基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行對資產(chǎn)凈值有著明確要求，根據(jù)發(fā)改投資〔2024〕1014號文規(guī)定，“首次發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目的當(dāng)期目標(biāo)不動產(chǎn)評估凈值原則上不低于10億元，其中租賃住房項目和養(yǎng)老設(shè)施項目不低于8億元”。這一標(biāo)準(zhǔn)對于城投公司而言，構(gòu)成了第一道難以逾越的障礙。尤其對區(qū)縣級城投，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口基數(shù)等因素限制，單個項目的資產(chǎn)凈值往往難以達(dá)到發(fā)行門檻。

2.項目存在合規(guī)瑕疵，歷史遺留問題突出

資產(chǎn)權(quán)屬、項目手續(xù)完整合規(guī)是REITs申報的核心前提，而這也正是城投公司的“老大難”問題。部分城投公司因成立時間早、業(yè)務(wù)擴(kuò)張快、歷史運(yùn)營不規(guī)范等原因，項目存在土地使用權(quán)屬不清晰、規(guī)劃審批手續(xù)不完善、竣工驗收備案缺失等合規(guī)性瑕疵。這些歷史遺留問題成因復(fù)雜、解決周期長，直接影響資產(chǎn)的合規(guī)性認(rèn)定，成為REITs申報的重要阻礙。

3.運(yùn)營能力薄弱，現(xiàn)金流穩(wěn)定性不足

REITs的核心價值在于底層資產(chǎn)的持續(xù)盈利能力，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化發(fā)行相關(guān)工作的通知》明確“申報發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs的特許經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)類項目，基金存續(xù)期內(nèi)部收益率（IRR）原則上不低于5%；非特許經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)類項目，預(yù)計未來3年每年凈現(xiàn)金流分派率原則上不低于3.8%”。

而運(yùn)營能力正是城投公司的突出短板，多數(shù)城投公司長期聚焦于項目建設(shè)環(huán)節(jié)，缺乏專業(yè)化的資產(chǎn)運(yùn)營團(tuán)隊與成熟的運(yùn)營管理體系，導(dǎo)致資產(chǎn)運(yùn)營效率偏低、市場化收益水平不高。多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目收入依賴政府補(bǔ)貼，但政策強(qiáng)調(diào)“項目收入來源中包含政府補(bǔ)貼的，應(yīng)為按行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定提供的補(bǔ)貼、不得為針對特定項目的專門補(bǔ)貼。”如何證明這些補(bǔ)貼的合規(guī)性、持續(xù)性及穩(wěn)定性，成為申報的另一個難題。

（二）城投公司參與REITs的突破路徑

1.提早開展“資產(chǎn)體檢”，掃清合規(guī)障礙

REITs申報是一項系統(tǒng)工程，合規(guī)手續(xù)的完善需要長期準(zhǔn)備。城投公司應(yīng)樹立前瞻意識，提前啟動“資產(chǎn)體檢”，聘請專業(yè)的律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、財務(wù)顧問等第三方機(jī)構(gòu)，對目標(biāo)項目的資產(chǎn)權(quán)屬、土地使用、規(guī)劃審批、環(huán)保驗收、工程建設(shè)、財務(wù)狀況等方面進(jìn)行全面、深入的診斷，梳理存在的合規(guī)瑕疵與風(fēng)險點，并逐一解決手續(xù)瑕疵。

2.強(qiáng)化運(yùn)營能力建設(shè)，夯實持續(xù)收益基礎(chǔ)

提升資產(chǎn)運(yùn)營能力不僅是城投公司申報REITs的必要舉措，更是實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的核心支撐。一方面，城投公司應(yīng)通過內(nèi)部培養(yǎng)、外部引進(jìn)等方式吸納運(yùn)營管理、市場營銷、財務(wù)管理等專業(yè)人才，加快組建專業(yè)化的資產(chǎn)運(yùn)營團(tuán)隊，或委托專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)管理，提升資產(chǎn)運(yùn)營效率與收益水平；另一方面，城投公司應(yīng)加強(qiáng)對項目現(xiàn)金流的管理，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，減少對政府專項補(bǔ)貼的依賴，培育穩(wěn)定、可持續(xù)的市場化收入來源，確保項目收益符合REITs申報的相關(guān)要求。

3.推進(jìn)資產(chǎn)打包，破解規(guī)模不足困境

面對單個項目資產(chǎn)規(guī)模難以達(dá)到發(fā)行門檻的問題，跨區(qū)域、跨主體的資產(chǎn)打包整合是最直接、有效的解決方案。城投公司可整合省、市區(qū)域內(nèi)的同類型項目，形成規(guī)模達(dá)標(biāo)、收益穩(wěn)定的資產(chǎn)包共同申報REITs。在資產(chǎn)打包過程中，需明確各參與主體的權(quán)利與義務(wù)，制定科學(xué)合理的資產(chǎn)估值、收益分配與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，確保資產(chǎn)包的合規(guī)性、穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs的常態(tài)化發(fā)展，為我國存量資產(chǎn)盤活提供了全新路徑。對于城投公司而言，唯有提前布局、主動作為，才能牢牢把握REITs發(fā)展的時代機(jī)遇，在盤活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道的同時，實現(xiàn)自身向市場化、專業(yè)化運(yùn)營主體的轉(zhuǎn)型。

附：基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)的申報條件