隨著國資國企規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張與業(yè)務(wù)不斷拓展，其多元化、層級化的發(fā)展格局逐步形成。從過往巡視組監(jiān)督情況來看，國資領(lǐng)域出現(xiàn)過度負(fù)債、無關(guān)多元、虛增收入、靠企吃企、虛假貿(mào)易、多層嵌套、薪酬倒掛、財務(wù)金融風(fēng)險、控股不控權(quán)、資產(chǎn)閑置浪費及違規(guī)境外業(yè)務(wù)等違規(guī)情況，每類問題均可能導(dǎo)致國有資本遭受重大損失。這些問題集中暴露出傳統(tǒng)監(jiān)管模式的核心癥結(jié)——“看得見的管不著，管得著的看不見”。

（一）股權(quán)架構(gòu)復(fù)雜，監(jiān)管穿透力不足

當(dāng)前國有企業(yè)普遍呈現(xiàn)“集團(tuán)化運營、多層級管控”特征，組織架構(gòu)日趨復(fù)雜。

一方面，國企發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，旗下全資子公司、控股子公司、參股企業(yè)及分公司數(shù)量眾多，部分企業(yè)還通過海外并購、綠地投資等方式在境外設(shè)立項目部或子分公司，形成“國內(nèi)+海外”雙線運營格局。

另一方面，隨著混合所有制改革深化及資本市場并購重組加速，部分企業(yè)通過交叉持股、嵌套投資等方式，進(jìn)一步增加了組織層級的復(fù)雜性。

然而，傳統(tǒng)監(jiān)管模式多集中于集團(tuán)總部及一級子公司，對三級及以下基層單位的監(jiān)管存在“盲區(qū)”，導(dǎo)致基層業(yè)務(wù)執(zhí)行進(jìn)度、資金使用細(xì)節(jié)、合同履約情況及日常風(fēng)險事件等關(guān)鍵信息掌握不及時、不全面。

（二）業(yè)務(wù)類型多元，監(jiān)管方式單一

國資國企不斷拓展業(yè)務(wù)邊界，形成“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)+新興領(lǐng)域+資本運作”多元發(fā)展格局。既涵蓋制造業(yè)、能源、交通等傳統(tǒng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也涉及基金投資、資產(chǎn)管理等資本運作板塊，同時積極布局新能源、新材料、低空經(jīng)濟(jì)、半導(dǎo)體、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

不同業(yè)務(wù)板塊差異化特征顯著：一是行業(yè)周期錯位，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)處于成熟期或衰退期，而新興業(yè)務(wù)多處于創(chuàng)業(yè)期或成長期，風(fēng)險收益特征差異較大；二是運營模式多樣，傳統(tǒng)制造業(yè)以流水線生產(chǎn)為主，新興產(chǎn)業(yè)依賴技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新創(chuàng)造，管理邏輯截然不同。

針對業(yè)務(wù)板塊的差異化發(fā)展，傳統(tǒng)監(jiān)管手段仍以標(biāo)準(zhǔn)化報表、定期檢查等“結(jié)果導(dǎo)向”的滯后性監(jiān)管為主，缺乏針對不同業(yè)態(tài)的差異化監(jiān)管機(jī)制，難以對新興業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)判與過程控制，國資監(jiān)管效能與業(yè)務(wù)實際需求的適配性有待優(yōu)化。

（三）交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，監(jiān)管規(guī)則滯后

隨著資本市場工具創(chuàng)新及企業(yè)經(jīng)營模式升級，國企的交易活動日趨復(fù)雜。交易類型已從傳統(tǒng)的商品買賣、工程承包，拓展至證券化融資（如ABS、REITs）、股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金合作、跨境關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)置換等多元化形式。部分交易通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計實現(xiàn)“股+債+權(quán)”混合運作，或借助離岸平臺、特殊目的實體（SPV）開展跨市場、跨領(lǐng)域交易，呈現(xiàn)出交易環(huán)節(jié)多、嵌套層級深、利益關(guān)聯(lián)復(fù)雜等特點。

現(xiàn)有監(jiān)管框架雖已形成基本制度體系，但對新型交易結(jié)構(gòu)的識別、評估與管控能力仍顯薄弱。一方面，國資監(jiān)管規(guī)則更新速度滯后于交易創(chuàng)新節(jié)奏，對部分跨界交易、復(fù)雜金融衍生品交易的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尚不明確；另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏對復(fù)雜交易的全流程跟蹤手段，難以精準(zhǔn)識別交易背后的潛在風(fēng)險，如利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問題，監(jiān)管滯后性與被動性較為突出。

（四）數(shù)據(jù)管理薄弱，監(jiān)管精準(zhǔn)度欠缺

傳統(tǒng)國資監(jiān)管數(shù)據(jù)采集仍以“企業(yè)自主填報+人工匯總”為主，數(shù)據(jù)管理存在明顯短板。

一是數(shù)據(jù)采集流程繁瑣，需經(jīng)過基層單位填報、上級單位審核、集團(tuán)總部匯總等多層級流轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)上報周期長，實時性不足，難以滿足動態(tài)監(jiān)管需求；

二是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性難以保障，人工填報過程中易出現(xiàn)數(shù)據(jù)遺漏、口徑不一致、人為調(diào)整等問題，部分企業(yè)甚至存在虛報、瞞報數(shù)據(jù)以規(guī)避監(jiān)管的情況；

三是數(shù)據(jù)整合能力薄弱，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象突出，財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、風(fēng)險數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)有效聯(lián)動，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法通過數(shù)據(jù)融合分析形成對企業(yè)經(jīng)營狀況的全面判斷，數(shù)字化監(jiān)管效能未得到充分發(fā)揮。

上述問題的核心癥結(jié)在于監(jiān)管手段與企業(yè)發(fā)展之間存在“代際差”——層級穿透力不足致使風(fēng)險逐級積累，監(jiān)管方式滯后難以適配市場創(chuàng)新節(jié)奏，技術(shù)短板限制監(jiān)管精準(zhǔn)度。傳統(tǒng)監(jiān)管已無法適應(yīng)國資國企發(fā)展新形勢，迫切需要監(jiān)管理念和方式的突破創(chuàng)新。

穿透式監(jiān)管，正是破解這一困局的必然選擇。

（一）迭代向新：從合規(guī)防控到數(shù)智穿透監(jiān)管

“窮則變，變則通，通則久”，內(nèi)控體系建設(shè)絕非一勞永逸的靜態(tài)工程，而是需緊跟企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的動態(tài)變化，持續(xù)迭代優(yōu)化、精進(jìn)完善的長期實踐。

2019年，國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實施意見》，首次明確提出“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險、促合規(guī)”的三位一體目標(biāo)，建立健全“以風(fēng)險管理為導(dǎo)向、合規(guī)管理監(jiān)督為重點”的內(nèi)控體系。此后，為持續(xù)深化該項工作，國務(wù)院國資委每年均發(fā)布《關(guān)于做好中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作有關(guān)事項的通知》，推動中央企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)形成穩(wěn)步迭代、持續(xù)完善的進(jìn)化軌跡（圖1）。

圖1：內(nèi)控制度發(fā)展脈絡(luò)

2025年3月6日，國資委印發(fā)《關(guān)于做好2025年中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作有關(guān)事項的通知》（以下簡稱“通知”），不同于往年以“建立健全內(nèi)控體系”為核心重點，此次通知首次明確“穿透式內(nèi)控”的基本要求，以“穿透式監(jiān)管為主線，以智能化轉(zhuǎn)型為抓手”，提出推動管控實現(xiàn)“自上而下全級次、全鏈條、全過程、全要素穿透，打破信息孤島，消除監(jiān)管盲區(qū)”。

這標(biāo)志著央國企內(nèi)控工作正式從“全面覆蓋”向“深度穿透”轉(zhuǎn)型，邁入穿透式、數(shù)字化、智能化的精細(xì)化風(fēng)險管控新階段，體現(xiàn)出國資監(jiān)管的期望已超越基礎(chǔ)合規(guī)檢查，轉(zhuǎn)而要求企業(yè)建立支撐高質(zhì)量發(fā)展、防范化解重大風(fēng)險、具備全球競爭力的現(xiàn)代化、智能化管控體系，而“穿透式監(jiān)管”正是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵抓手。

（二）前世今生：穿透式監(jiān)管的“跨界”實踐

穿透式監(jiān)管并非國資領(lǐng)域的“原創(chuàng)”，其最早應(yīng)用于金融業(yè)，2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》中，首次明確提出要采取“穿透式”監(jiān)管方法整治互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)風(fēng)險。

與國資監(jiān)管發(fā)展相似，20世紀(jì)90年代以來，金融行業(yè)迎來技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)品創(chuàng)新的加速期，各類新型金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。新的產(chǎn)品往往呈現(xiàn)出多層嵌套、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點，如同籠罩在金融市場上的厚重“迷霧”，不僅模糊了業(yè)務(wù)本質(zhì)，更讓傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以觸及核心，增加了系統(tǒng)性金融風(fēng)險，亟需引入新的監(jiān)管方式和理念。

穿透式監(jiān)管應(yīng)運而生，以“實質(zhì)重于形式”為原則，透過金融產(chǎn)品的表面形態(tài)，深入剖析和甄別金融業(yè)務(wù)和行為的實質(zhì)，對金融機(jī)構(gòu)實施全流程監(jiān)管，以確保金融市場的公平、透明和合規(guī)運作。

近兩年，“穿透式監(jiān)管”逐漸出現(xiàn)在國資監(jiān)管領(lǐng)域（圖2），并受到國資委的高度重視，成為深化國資監(jiān)管的重要著力點。

圖2：國資監(jiān)管領(lǐng)域提及“穿透式監(jiān)管”

2025年3月，《通知》首次將穿透式監(jiān)管與內(nèi)控結(jié)合，以智能化轉(zhuǎn)型為抓手、以“四全”穿透勾勒監(jiān)管邊界，以“三資三管”錨定監(jiān)管重點，推動監(jiān)管從“事后問責(zé)”轉(zhuǎn)向“實時防控”、從“形式合規(guī)”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)管控”，最終達(dá)成提升企業(yè)治理能力、促進(jìn)國有資本與國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的目標(biāo)。

以智能化轉(zhuǎn)型為抓手。從《通知》表述看，“智能化轉(zhuǎn)型”已成為穿透式監(jiān)管的核心抓手，推動監(jiān)管技術(shù)跳出簡單數(shù)據(jù)采集的局限，邁向智能分析決策的新階段。其創(chuàng)新在于以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，深度運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)賦能監(jiān)管實踐，打破傳統(tǒng)監(jiān)管依賴層級指令傳導(dǎo)的模式局限，構(gòu)建直達(dá)企業(yè)末端的數(shù)字化信息通道，實現(xiàn)對企業(yè)關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)的實時監(jiān)測、動態(tài)預(yù)警與精準(zhǔn)處置，推動監(jiān)管邏輯從“行政干預(yù)”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”轉(zhuǎn)變。

以“四全”穿透勾勒監(jiān)管邊界。根據(jù)《通知》，對國有資本和國有企業(yè)進(jìn)行全級次、全鏈條、全過程、全要素的監(jiān)管，清晰勾勒出監(jiān)管的組織監(jiān)管邊界、業(yè)務(wù)覆蓋邊界、時間追溯邊界和監(jiān)管對象邊界，著力打破部門間、層級間、企業(yè)間的信息壁壘，有效消除監(jiān)管盲區(qū)與薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)監(jiān)管縱向到底、橫向到邊的全方位覆蓋、全流程穿透、全維度透明的監(jiān)管目標(biāo)。

以“三監(jiān)三管”錨定監(jiān)管重點。緊扣國有資本保值增值、國有企業(yè)合規(guī)經(jīng)營與高質(zhì)量發(fā)展主線，以“三監(jiān)三管”（圖1）明確穿透式監(jiān)管重點方向?！叭O(jiān)”即監(jiān)決策、監(jiān)資本、監(jiān)分配，聚焦國企經(jīng)營管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的合規(guī)性與安全性，嚴(yán)守國有資本保值增值底線；“三管”即管越界、管異動、管調(diào)節(jié)，側(cè)重風(fēng)險的前瞻性防控與源頭治理，筑牢國企合規(guī)經(jīng)營底線，為國企持續(xù)健康發(fā)展提供堅實保障。

圖3：穿透式監(jiān)管的“三監(jiān)三管”

（三）辯證統(tǒng)一：穿透式監(jiān)管與“管資本”并行不悖

自黨的十八屆三中全會后，我國從傳統(tǒng)“管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合”的“管企業(yè)”監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為以“管資本”為主的國資監(jiān)管體制，賦予了企業(yè)更大的經(jīng)營自主權(quán)，有助于激發(fā)企業(yè)的動力與活力。部分觀點認(rèn)為，穿透式“一桿子捅到底”似乎又回歸到過去“事事干預(yù)、層層管控”的傳統(tǒng)監(jiān)管路徑，從而抑制企業(yè)的積極性與自主性。

但事實上，“管資本”的核心是簡政放權(quán)、激發(fā)微觀主體活力，實現(xiàn)“放得活”；而“穿透式監(jiān)管”的要義是守住監(jiān)管底線、防范潛在風(fēng)險，確?！肮艿米　?，二者本質(zhì)上并行不悖、辯證統(tǒng)一。

穿透式監(jiān)管是“管資本”的方法論升級。管資本是新型國資監(jiān)管“體制框架”，是深化國資國企改革的重要成果?！秶衅髽I(yè)改革深化提升行動方案（2023—2025年）》再次明確強(qiáng)調(diào)健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制，其核心地位始終未動搖。穿透式監(jiān)管則是對管資本的方法論升級，通過數(shù)智化手段強(qiáng)化事中事后監(jiān)督效能，為監(jiān)管主體提供資本流向、項目風(fēng)險、權(quán)責(zé)關(guān)系等精準(zhǔn)信息，推動“管資本”從宏觀框架落地為精準(zhǔn)有效的監(jiān)管實踐。

“結(jié)果導(dǎo)向”與“過程控制”的有機(jī)統(tǒng)一。管資本強(qiáng)調(diào)以提升國有資本配置效率、實現(xiàn)保值增值為目標(biāo)，擺脫對企業(yè)具體經(jīng)營活動的直接干預(yù)，重點考核企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率、國有資本保值增值率等結(jié)果性指標(biāo)，可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)為追求短期業(yè)績而采取激進(jìn)策略，忽視過程中的風(fēng)險點與操作合規(guī)性。穿透式監(jiān)管以“過程控制”為核心，強(qiáng)調(diào)對資本流動、業(yè)務(wù)運作全鏈條的透明化監(jiān)管，確保監(jiān)管無死角防范系統(tǒng)性風(fēng)險的累積。二者的協(xié)同，實現(xiàn)監(jiān)管效能最大化。

“穿透不是要勒住企業(yè)的脖子，而是握住那根看不見的風(fēng)箏線”。以“放管結(jié)合”的治理智慧，為國資國企高質(zhì)量發(fā)展筑牢穩(wěn)健有序、長遠(yuǎn)向好的堅實根基。

在國資國企改革進(jìn)入深水區(qū)、風(fēng)險防控與高質(zhì)量發(fā)展雙重任務(wù)疊加的背景下，推動國企內(nèi)控體系成為穿透式監(jiān)管的“承接者”與“推動者”，是基于目標(biāo)同向、機(jī)制互補(bǔ)、協(xié)同升級的戰(zhàn)略選擇。

（一）目標(biāo)協(xié)同：國有資產(chǎn)保值增值的雙重保障

穿透式監(jiān)管，“穿透式”是手段，“監(jiān)管”是目的，以“三監(jiān)三管”為重點，聚焦國有資產(chǎn)運營全級次、全鏈條、全過程、全要素的監(jiān)管。

內(nèi)部控制則以基礎(chǔ)管理能力提升為前提，通過完善“五要素”（圖2），構(gòu)建企業(yè)核心控制力，保障內(nèi)部資產(chǎn)安全與經(jīng)營合規(guī)。

圖4：內(nèi)部控制體系“五要素”

二者最終目標(biāo)高度一致，均以維護(hù)國有資產(chǎn)安全、實現(xiàn)保值增值為根本出發(fā)點，為國有企業(yè)穩(wěn)健運營提供保障。

（二）機(jī)制互補(bǔ)：內(nèi)外約束的有機(jī)融合

穿透式監(jiān)管作為“外部約束”，憑借國資部門等監(jiān)管主體的權(quán)威性，打破企業(yè)層級壁壘，實現(xiàn)對國有集團(tuán)及下屬企業(yè)的跨層級穿透監(jiān)管；內(nèi)控體系則以“內(nèi)部自治”為核心，通過治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、業(yè)務(wù)流程嵌入等方式，在企業(yè)內(nèi)部構(gòu)建自我約束的風(fēng)險防線。

穿透式監(jiān)管為內(nèi)控體系設(shè)定外部剛性標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管紅線與合規(guī)底線，避免內(nèi)控工作“閉門造車”；內(nèi)控體系則將監(jiān)管規(guī)則轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的內(nèi)部制度與流程，使監(jiān)管壓力轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)生的管理動力，形成內(nèi)外約束的有機(jī)結(jié)合。

（三）雙向賦能：監(jiān)管與內(nèi)控的協(xié)同升級

內(nèi)控體系是穿透式監(jiān)管落地的抓手。穿透式監(jiān)管面臨監(jiān)管對象股權(quán)架構(gòu)復(fù)雜、業(yè)務(wù)類型多元、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜等多重現(xiàn)實難題，如何將監(jiān)管從“紙面要求”真正觸達(dá)企業(yè)經(jīng)營末梢是關(guān)鍵問題。而完善的內(nèi)控體系為穿透式監(jiān)管提供精準(zhǔn)落地的支撐——成熟的內(nèi)控體系能夠清晰界定經(jīng)營管理中的風(fēng)險節(jié)點、權(quán)責(zé)邊界和操作規(guī)范，使穿透式監(jiān)管可以沿著既定的規(guī)則框架，高效識別風(fēng)險隱患、追溯責(zé)任鏈條，避免監(jiān)管工作陷入盲目性和碎片化。

穿透式監(jiān)管倒逼內(nèi)控體系優(yōu)化升級。傳統(tǒng)內(nèi)控易陷入“重形式合規(guī)、輕實質(zhì)管控”的誤區(qū)，各級企業(yè)往往構(gòu)建封閉的內(nèi)控體系，形成以內(nèi)部循環(huán)為主的治理格局。穿透式監(jiān)管的“四全穿透”倒逼內(nèi)控體系從流程完整性向風(fēng)險有效性轉(zhuǎn)型，推動內(nèi)控工具從人工核查向數(shù)智化監(jiān)控升級，通過智能化、信息化、數(shù)字化手段推動各級內(nèi)控體系的縱向打通，實現(xiàn)信息“內(nèi)循環(huán)”向“外循環(huán)”拓展。

穿透式監(jiān)管實現(xiàn)了監(jiān)管從“形式”到“實質(zhì)”、從“事后”到“全程”的根本性轉(zhuǎn)變。央國企改革發(fā)展進(jìn)入深水區(qū)，建立適應(yīng)穿透式監(jiān)管需要的內(nèi)控體系成為護(hù)航企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。下一篇文章將系統(tǒng)提出國企響應(yīng)穿透式監(jiān)管的實踐策略，打通內(nèi)控建設(shè)責(zé)任“最后一公里”。