7月29日，內(nèi)蒙古自治區(qū)通過(guò)2024年本級(jí)財(cái)政決算草案的審查結(jié)果報(bào)告正式官宣退出地方債務(wù)重點(diǎn)省份名單。這是35號(hào)文出臺(tái)以來(lái)，公開(kāi)報(bào)道的首個(gè)退出“地方債務(wù)重點(diǎn)省份”的省市，報(bào)告中提到“要加快建立償債備付金制度”。
無(wú)獨(dú)有偶，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安7月30日最新發(fā)文中亦提到“推動(dòng)建立償債備付金制度”。頻頻提及的償債備付金到底“何方神圣”，本文對(duì)什么是償債備付金，其作用是什么，以及如何建立等問(wèn)題進(jìn)行初步的梳理和探討。
償債備付金最早見(jiàn)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)），該文件提出“鼓勵(lì)地方結(jié)合項(xiàng)目?jī)攤杖肭闆r，建立政府償債備付金制度”。2022年，《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財(cái)政政策體系與管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2022〕139號(hào)）提出“探索建立政府償債備付金制度，防范地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券兌付風(fēng)險(xiǎn)”，首次從中央層面將深圳推到探索建立政府償債備付金制度的創(chuàng)新前沿。償債備付金是指各級(jí)政府為及時(shí)償還到期債務(wù)，避免還債扣款沖擊地方預(yù)算正常運(yùn)行，按當(dāng)年到期政府債務(wù)的一定比例在預(yù)算中安排的專(zhuān)項(xiàng)資金，是地方政府防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要舉措。通俗來(lái)講，償債備付金就像是一個(gè)“存錢(qián)罐”，是專(zhuān)門(mén)為了確保政府債務(wù)能按時(shí)還本付息而設(shè)立的。
根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件，地方政府債務(wù)包括地方政府一般債務(wù)和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)。從地方政府一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行來(lái)看，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的余額明顯大于地方政府一般債，以6月地方政府債券發(fā)行情況為例（表1）。
表1：2025年6月地方政府債券發(fā)行概括
單位：億元
項(xiàng)目 | 本月發(fā)行 | 本年累計(jì)發(fā)行 |
地方政府債券發(fā)行額合計(jì) | 11753.22 | 54901.55 |
一般債券 | 3684.58 | 11792.97 |
專(zhuān)項(xiàng)債券 | 8068.64 | 43108.58 |
一、新增債券發(fā)行額小計(jì) | 6280.89 | 26126.70 |
一般債券 | 1009.95 | 4520.17 |
專(zhuān)項(xiàng)債券 | 5270.94 | 21606.53 |
二、再融資債券發(fā)行額小計(jì) | 5472.33 | 28774.85 |
一般債券 | 2674.63 | 7272.80 |
專(zhuān)項(xiàng)債券 | 2797.70 | 21502.05 |
2024年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立專(zhuān)項(xiàng)債償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)，包括北京市、上海市、江蘇省、浙江?。ê瑢幉ㄊ校?、安徽省、福建省（含廈門(mén)市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校?、四川省、河北雄安新區(qū)，要加快建立償債備付金制度。
02
緣何：償債備付金的現(xiàn)實(shí)意義
中央在2021年提出建立政府償債備付金制度，是基于近年來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜，財(cái)政收支兩端承壓，各地政府存量債務(wù)規(guī)模龐大、新增限額維持高位的背景下，未雨綢繆防范地方政府債券兌付風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措之一。從之前償債備付金的實(shí)踐看，當(dāng)前政府償債備付金在“應(yīng)急”和“增信”兩個(gè)方面發(fā)揮重大作用。（一）應(yīng)急：保障政府到期債務(wù)的支付能力在土地出讓收入下降、大規(guī)模的留抵退稅政策沖減財(cái)政收入的同時(shí)，一系列穩(wěn)增長(zhǎng)、促經(jīng)濟(jì)政策加大了財(cái)政支出。財(cái)政收支矛盾加劇，增發(fā)新債及償還舊債壓力加大。地方政府探索建立償債備付金制度可以有效完善償債緩沖機(jī)制，避免地方財(cái)力受到直接沖擊，減弱可能的違約因素帶來(lái)的不良影響，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。（二）增信：有利于維護(hù)各級(jí)政府的信用政府償債備付金作為一種戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基金，核心在于風(fēng)險(xiǎn)防范，非必要不使用，能增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)地方政府償債能力的信心。同時(shí)，政府償債備付金制度也是一種市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)增信模式，一方面反映了地方政府的財(cái)政實(shí)力和應(yīng)急能力，提升發(fā)債主體的信用等級(jí)，促進(jìn)發(fā)行市場(chǎng)化并降低融資成本；另一方面，為二級(jí)市場(chǎng)交易提供增量信息，鼓勵(lì)投資主體多元化、交易過(guò)程透明化，激發(fā)地方債市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，完善交易體系，提升二級(jí)市場(chǎng)活躍度，從而推動(dòng)地方債市整體發(fā)展。03
探索：搭建償債備付金運(yùn)行機(jī)制
國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)文件出臺(tái)以后，部分省市據(jù)此提出探索建立政府償債備付金制度（表2），但均未制定細(xì)化的制度或辦法。目前，各地政府償債備付金機(jī)制尚處于探索嘗試階段，暫未出臺(tái)相應(yīng)的制度指引或辦法。
落實(shí)償債備付金制度，需要完善相應(yīng)的配套機(jī)制，從各地實(shí)踐中總結(jié)，探索從設(shè)立形式、資金來(lái)源、運(yùn)作管理和激勵(lì)約束等四個(gè)方面搭建償債備付金運(yùn)行機(jī)制（圖1）。
圖1：償債備付金運(yùn)行機(jī)制
1.設(shè)立償債備付金的形式。采取分級(jí)建立的形式，各級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)自身財(cái)力情況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況決定是否設(shè)立備付金，必須在保障“三?！敝С?、黨委政府決策部署、基本民生等重點(diǎn)剛性支出的前提下設(shè)立償債備付金。建議對(duì)備付金規(guī)模設(shè)置下限，如湖北省提出“償債備付金占本級(jí)同期政府債務(wù)余額的比例一般不低于5%”。
2.明確償債備付金的資金來(lái)源。主要資金來(lái)源包括債券項(xiàng)目收益、一般公共預(yù)算資金、超收收入、結(jié)余資金、政府性基金收入等。建議償債備付金的資金來(lái)源應(yīng)更多地回歸項(xiàng)目本身，如海南省提出“對(duì)于市場(chǎng)化收入償還債務(wù)的項(xiàng)目，結(jié)合其收入、償債規(guī)模及年限等，扣除當(dāng)年還本付息需求后，按照項(xiàng)目收入的一定比例安排償債備付金”。償債備付金將從項(xiàng)目當(dāng)年收益覆蓋當(dāng)期本息后的結(jié)余部分進(jìn)行提取，也對(duì)項(xiàng)目自身收益、運(yùn)營(yíng)水平提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。
3.做好償債備付金的運(yùn)營(yíng)管理。一是實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，根據(jù)不同用途將資金分配到個(gè)子賬戶(hù)中。通過(guò)穿透式監(jiān)管和定期督查，實(shí)現(xiàn)備付金的及時(shí)收繳和穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。二是實(shí)現(xiàn)備付金的保值增值，地方政府可參考地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式，出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)債償債備付金相應(yīng)的投資運(yùn)作管理辦法，考慮采取購(gòu)買(mǎi)定期存款或者投資國(guó)債等低風(fēng)險(xiǎn)的方式或委托商業(yè)銀行等專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)償債備付金進(jìn)行資金運(yùn)營(yíng)，在確保資金安全、流動(dòng)性充裕的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)償債備付金的保值、增值。三是做好支出管理。按照非必要不使用的原則，償債備付金應(yīng)主要用于償還政府發(fā)行的債券本金和利息，確保政府及時(shí)履行還款責(zé)任，應(yīng)設(shè)置科學(xué)審查機(jī)制，通過(guò)明確資金調(diào)取的觸發(fā)條件、審批流程和歸還要求，確保備付金應(yīng)急時(shí)“用得好”，又避免濫用導(dǎo)致儲(chǔ)備功能弱化。
4.落實(shí)“激勵(lì)+約束”雙重保障。一方面，可構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，例如將償債備付金的繳納狀況作為新增債券額度分配的正向因素，以此激勵(lì)各項(xiàng)目、各地區(qū)按時(shí)足額繳納。另一方面，考慮設(shè)立使用約束機(jī)制，對(duì)償債備付金的調(diào)取使用行為加以規(guī)范和約束，比如要求資金使用者制定詳細(xì)的歸還或補(bǔ)足計(jì)劃，并支付相應(yīng)利息。04
實(shí)踐：利用償債備付金規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
作為中央指定的政府償債備付金制度探索創(chuàng)新前沿城市，深圳的鹽田區(qū)在近期憑借這一機(jī)制成功為潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)筑起“防護(hù)屏障”，以實(shí)踐印證了償債備付金在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控中的重要作用。2024年10月8日，深圳市鹽田區(qū)審計(jì)局發(fā)布公告，對(duì)深圳市鹽田區(qū)近五年醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置和管理使用情況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。近年來(lái)，鹽田區(qū)在提升醫(yī)院醫(yī)療水平方面加大了資金投入，醫(yī)院門(mén)診樓建設(shè)及大型醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置累計(jì)發(fā)行了7個(gè)多億政府專(zhuān)項(xiàng)債（其中購(gòu)置醫(yī)療設(shè)備約2億元）。問(wèn)題：審計(jì)發(fā)現(xiàn)醫(yī)院未制定還本計(jì)劃，未積累資金用于未來(lái)償還政府專(zhuān)項(xiàng)債，而是將醫(yī)院運(yùn)營(yíng)收益全部投入當(dāng)期開(kāi)支，且未來(lái)還本時(shí)間高度集中，個(gè)別年份還債壓力較大，如不盡早積累、籌集還債資金，會(huì)增加如期償還債券本金風(fēng)險(xiǎn)，并給財(cái)政帶來(lái)隱患。解決：審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，區(qū)財(cái)政區(qū)衛(wèi)健局等部門(mén)指導(dǎo)相關(guān)醫(yī)院制定了專(zhuān)項(xiàng)債券還本計(jì)劃，將購(gòu)置醫(yī)療設(shè)備未來(lái)需償還本金分?jǐn)偟矫磕?，?jì)算出每年應(yīng)積累的償債基金，通過(guò)計(jì)提專(zhuān)項(xiàng)基金的方式，逐年積累還債資金，平滑還債資金缺口，有利于醫(yī)院持續(xù)健康發(fā)展，化解了風(fēng)險(xiǎn)隱患。從政策導(dǎo)向來(lái)看，償債備付金作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中的關(guān)鍵一環(huán)，其價(jià)值已愈發(fā)清晰。未來(lái)，隨著實(shí)踐的持續(xù)深入，這一機(jī)制將在規(guī)范地方債務(wù)管理、護(hù)航經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展中發(fā)揮更深遠(yuǎn)的作用，為防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)支撐。來(lái)源：城望研究院根據(jù)公開(kāi)信息整理而成，本文僅作學(xué)習(xí)交流用途，版權(quán)歸原作者所有。若涉及版權(quán)侵權(quán)，請(qǐng)通過(guò)公眾號(hào)后臺(tái)留言或直接聯(lián)系我們，我們將第一時(shí)間核實(shí)并處理。
