隨著《企業(yè)數據資源相關會計處理暫行規(guī)定》等政策逐步落地實施，城投公司的轉型升級迎來了新的機遇。
背景
隨著《企業(yè)數據資源相關會計處理暫行規(guī)定》等政策逐步落地實施，城投公司的轉型升級迎來了新的機遇，城投公司在公共事業(yè)領域的投資主要集中在城市基礎設施建設，如道路、橋梁、公共交通等，在獲取公共數據層面上有著天然的優(yōu)勢，已有城投公司成功將數據資產入表或依托數據資產開展融資活動。城投公司作為地方政府推動區(qū)域經濟發(fā)展的重要力量，其發(fā)展歷程與城市化進程緊密相連，在基礎設施建設和公共服務領域發(fā)揮了巨大作用，2008年以來，城投公司融資規(guī)模迅速擴張，成為地方政府實施經濟刺激計劃的重要工具。但隨著土地財政作用的變化和城投債務規(guī)模的增長，城投公司債務風險逐漸顯現，2023年，全國城投公司有息債務總額在60萬億元左右，大于2022年底地方政府債券35萬億元的余額，相對于債券債務等顯性債務，城投公司的債務等隱性債務的風險，構成了我國地方政府債務風險的主要來源。2023年7月，中央政治局會議著重指出，必須有效控制并解決地方債務風險，規(guī)劃并執(zhí)行綜合化債策略。在當前積極推進債務化解的背景下，城投公司面臨著既要有效降低債務水平，又要警惕債務風險的雙重任務。在全面強化的地方債務監(jiān)管體系下，傳統(tǒng)的融資途徑受到了一定限制，這對城投公司在融資方式上的創(chuàng)新提出了更為緊迫和嚴峻的挑戰(zhàn)。鑒于城投公司當前的債務情況，如果在尚未滿足數據資產經營管理能力要求時就通過數據資產進行質押融資，會進一步放大其債務風險系數，因此有必要對城投公司當前的數據資產經營管理情況進行梳理和分析，找出其風險點和對策，幫助各地建立科學合理的數據資產經營模式和發(fā)展對策。數據城投是指依托履職和服務過程中持有的數據資源進行入表、融資等數據資產經營活動的城投平臺。根據招商證券統(tǒng)計數據，在納入其觀察的城投公司入表樣本中，省級平臺占比16%，地市級平臺63%，區(qū)縣級平臺則為21%，當前城投平臺數據資產入表主要由地市級和省市級平臺為主[2]。根據公開材料整理，各地城投公司披露入表的數據資源大多是公共服務企業(yè)履職過程中產生的公共數據，如南京公共交通（集團）有限公司，依托約700億條公交數據資源進行了數據資源入表；揚子國投完成首批3000戶企業(yè)用水脫敏數據入表；青島華通集團將公共數據融合社會數據，形成企業(yè)信息核驗數據集并列入無形資產。從目前城投公司披露的數據資產入表整體情況來看，數據城投經營的主要是公共數據資產。根據對公開報道整理，目前城投公司經營公共數據資產的動機還在于開展質押融資等經濟活動，如泰山發(fā)展投資有限公司以公司自有的“泰山易?！蓖＼嚁祿Y產成功獲得銀行融資1500萬元；天津臨港投資控股有限公司通過質押“天津港保稅區(qū)臨港區(qū)域通信管線運營數據”知識產權證書和“臨港港務集團智腦數字人”知識產權證書融資1500萬元。多數城投公司進行數據資產融資后，并未明確披露資金后續(xù)具體用途。財政部在《關于加強行政事業(yè)單位數據資產管理的通知》中指出要“規(guī)范數據資產授權，經安全評估并按資產管理權限審批后”授權主體才能運營，從各地出臺的公共數據管理條例/辦法來看，公共數據資產運營同樣需要相關的安全評估和審批要求。城投公司在開展基礎設施建設、公共服務等業(yè)務時，自動持有了大量的公共數據資源，部分城投公司已經實質性開展公共數據資產的經營管理活動，若事前未按照政策要求進行安全評估和審批流程，就具有較高的合規(guī)風險。財政部在《關于加強行政事業(yè)單位數據資產管理的通知》中明確指出“運營主體應當建立安全可信的運營環(huán)境，在授權范圍內運營，并對數據的安全和合規(guī)負責”，數據安全是對數據資產經營管理的首要要求，需要完備的數據基礎設施建設能力和技術開發(fā)能力，城投公司擅長傳統(tǒng)基礎設施建設和投資，在數據基礎設施建設、數據治理技術等方面有所欠缺，因此部分地區(qū)城投平臺通過成立數據科技公司、數據資產管理公司等方式彌補這方面的不足。財政部在《企業(yè)數據資源相關會計處理暫行規(guī)定》中對數據資產的判斷條件之一為“預期會給企業(yè)帶來經濟利益”，數據產品是確認經濟利益流入的有效載體，數據產品可以服務自身數字化轉型需求，具有使用價值；或服務外部交易需求，具有交換價值。財政部在《關于加強數據資產管理的指導意見》中明確指出，要嚴防虛增公共數據資產價值，根據公開披露信息整理，目前部分城投公司入表的數據資產以數據資源為載體，在判斷經濟利益流入和真實價值層面上存在難點，入表過程中的經濟價值流入判斷標準并未統(tǒng)一和規(guī)范，存在城投公司通過數據資產入表虛增資產的風險。財政部在《關于加強數據資產管理的指導意見》中明確要求數據資產各相關主體應強化數據資產過程監(jiān)測，鼓勵按有關要求及時披露、公開數據資產信息。從目前城投平臺通過數據資產進行融資的案例來看，一是未公開相應的估值標準和依據，二是缺乏全流程披露的平臺和專業(yè)服務生態(tài)，三是缺乏對融資資金正向反哺數據產業(yè)發(fā)展而不是填補前期債務虧空的有效監(jiān)管，這都為隱性債務的增加提供了土壤和空間。（一）重視數據城投潛在的合規(guī)安全、虛增資產和隱性債務風險建議監(jiān)管部門進一步研究數據城投開展數據資產運營的現有情況和潛在風險，嚴防虛增資產、債務泡沫和帶來的數據安全與合規(guī)風險，明確哪類數據可以入表、哪類數據資源可以認定為數據資產并開展質押融資等相關金融活動，劃定數據城投的主體資質和業(yè)務紅線，規(guī)范數據城投的運營制度。（二）因地制宜，成立數據資產經營管理主體，增強經營管理專業(yè)性數據資產運營有著明確的數據基礎設施建設、產品研發(fā)和全流程披露能力要求，數據城投目前在滿足上述能力方面仍面臨著挑戰(zhàn)，數據資產經營管理主體應同時具有數據開發(fā)利用能力和資產管理能力，建議主管部門牽頭研究數據資產運營管理主體管理辦法，出臺數據資產管理主體相關規(guī)則指引和合規(guī)標準，建立并暢通數據部門、財政部門、國資部門和金融部門的聯動機制，促進公共數據授權運營與數據資產授權經營聯動發(fā)展。（三）打造公開透明的數據資產交易市場，探索數據資產價值釋放路徑財政部在《關于加強數據資產管理的指導意見》中明確指出，數據資產交易平臺應對交易流通情況進行實時更新并定期進行信息披露，促進交易市場公開透明。從防范安全合規(guī)風險來看，數據資產交易平臺正在持續(xù)建設并完善基礎設施和規(guī)則制度，用以滿足數據資產交易的安全合規(guī)要求；以數據資產交易平臺為紐帶已經形成較為完備的數商生態(tài)，可以為數據資產交易的合規(guī)要求提供專業(yè)幫助；數據資產交易平臺已經開始和金融監(jiān)管部門聯合進行數據資產化風險防范課題研究。從防范虛增資產風險來看，通過市場機制發(fā)現資產的交換價值是其他資產市場確定經濟價值流入的有效手段，以數據資產登記、估值、交易、披露、處置等為核心功能，建設規(guī)范、透明、公開的數據資產交易市場，可以從市場價值角度判定數據資產的經濟價值流入確認條件，有效防范數據資產虛增風險，幫助企業(yè)與管理部門科學合規(guī)的界定資產范疇。從防范隱性債務風險來看，數據資產交易平臺的獨立性和透明性，可以實現數據資產交易全流程披露，便于主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，打造數據資產交易市場可以更有效地激活數據資產價值，通過市場機制的作用，數據資產的估值定價會更加公開公允，數據資產的配置將更加高效。
