近日，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)2025年第六號(hào)》發(fā)布，公報(bào)正式披露了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)2024年度企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）管理情況的監(jiān)督調(diào)研報(bào)告。

調(diào)研報(bào)告顯示，截至2024年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額401.7萬(wàn)億元，負(fù)債總額260.5萬(wàn)億元，國(guó)有資本權(quán)益為109.4萬(wàn)億元。五年來(lái)，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額、國(guó)有資本權(quán)益年均分別增長(zhǎng)11.4%、11%。

五年來(lái)，國(guó)有企業(yè)營(yíng)收年均增長(zhǎng)6%，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率年均增長(zhǎng)7.7%，在競(jìng)爭(zhēng)力上得到穩(wěn)步提升；研發(fā)經(jīng)費(fèi)則年均增長(zhǎng)8.6%，并涌現(xiàn)一系列重大創(chuàng)新成果，在創(chuàng)新力上持續(xù)增強(qiáng)；同時(shí)，國(guó)有企業(yè)還在控制力上保持穩(wěn)定、在影響力上繼續(xù)擴(kuò)大、在抗風(fēng)險(xiǎn)能力上不斷強(qiáng)化。

報(bào)告同時(shí)指出，國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)在發(fā)展中存在一些突出問(wèn)題，需進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展。

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、

全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)

關(guān)于2024年度企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）

管理情況的監(jiān)督調(diào)研報(bào)告

———2025年10月26日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上

全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員

全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任

許宏才

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

按照《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督工作的五年規(guī)劃(2023-2027)》和《全國(guó)人大常委會(huì)2025年度監(jiān)督工作計(jì)劃》安排，本次常委會(huì)會(huì)議聽取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)）管理情況的專項(xiàng)報(bào)告。為做好常委會(huì)審議的服務(wù)工作，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委組成專題調(diào)研組，召開專題座談會(huì)，聽取財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等國(guó)務(wù)院部門機(jī)構(gòu)介紹相關(guān)情況；與部分中央部門單位和中央企業(yè)進(jìn)行座談?wù){(diào)研；赴江蘇、廣西、遼寧、甘肅、河南、陜西等地開展實(shí)地調(diào)研；委托湖南、云南以及部分預(yù)算工委基層聯(lián)系點(diǎn)開展專題調(diào)研，并書面征集了部分全國(guó)人大代表的意見建議。在此基礎(chǔ)上形成了調(diào)研報(bào)告。部分全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委組成人員和相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人大代表參加了座談或調(diào)研?，F(xiàn)將主要情況報(bào)告如下：

01基本情況

國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的一些基礎(chǔ)性問(wèn)題仍未有效解決，堅(jiān)持和落實(shí)"兩個(gè)毫不動(dòng)搖"不夠協(xié)調(diào)高效，國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展能力和水平還有待提高，還需進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展。

(一)布局結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一是統(tǒng)籌調(diào)整機(jī)制有待健全。國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)布局規(guī)劃全面性不足，中央對(duì)地方，省級(jí)對(duì)市縣均缺乏實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)和監(jiān)督，重復(fù)投資，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題比較突出。國(guó)企未有效實(shí)現(xiàn)"三個(gè)集中"。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)揮統(tǒng)籌推進(jìn)布局優(yōu)化的作用不充分。

二是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局不夠合理。各層級(jí)，各地域，各類型國(guó)企都在布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有的地方要求超過(guò)一半的實(shí)體類國(guó)企將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)列為主業(yè)，存在"盲目鋪攤子"傾向。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局大多集中在新能源，節(jié)能環(huán)保，人工智能等熱門領(lǐng)域，并且主要在相對(duì)成熟的"跟跑"環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用發(fā)揮不明顯。

三是部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域高端不足，低端內(nèi)卷等現(xiàn)象依然存在。部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大，進(jìn)度慢，成本擠壓，銷售不暢。有地方反映建筑業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)"兩金"規(guī)模較高，有些國(guó)企資金回籠慢，正常周轉(zhuǎn)面臨困難。

(二)監(jiān)督管理有待加強(qiáng)

一是主責(zé)主業(yè)管理不夠嚴(yán)格。部分中央企業(yè)將房地產(chǎn)，金融作為主業(yè)之一，偏離其承擔(dān)的國(guó)家戰(zhàn)略使命等核心主業(yè)，有的因房地產(chǎn)周期或金融風(fēng)險(xiǎn)拖累核心主業(yè)。部分地方國(guó)企在界定主責(zé)主業(yè)時(shí)基本上沿襲過(guò)去經(jīng)營(yíng)范圍，未能有效落實(shí)聚焦主業(yè)，"瘦身健體"的目標(biāo)。

二是鼓勵(lì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的機(jī)制不夠健全。受保值增值和定期考核的制約，國(guó)企長(zhǎng)遠(yuǎn)布局主動(dòng)性不足。盡職合規(guī)免責(zé)和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不夠明確具體，國(guó)企成為長(zhǎng)期資本，耐心資本面臨障礙。

三是部分地方國(guó)企監(jiān)管不夠到位。一些地方國(guó)企設(shè)立比較隨意，部分區(qū)縣級(jí)國(guó)企的監(jiān)管職責(zé)分散在政府多個(gè)部門，管理比較粗放。有些地方國(guó)企沒(méi)有完善的公司治理體系，主要遵照行政指令承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目，累積大量債務(wù)。

(三)考核評(píng)價(jià)還不完善

一是分類考核的精準(zhǔn)性不足。不少國(guó)企同時(shí)從事公益性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，對(duì)不同業(yè)務(wù)進(jìn)行分賬核算，分賬考核的進(jìn)展滯后，業(yè)務(wù)復(fù)雜，功能多元的國(guó)企很難直接與同行業(yè)的其他所有制企業(yè)橫向?qū)Ρ?。?shí)踐中，國(guó)企分類考核評(píng)價(jià)變?yōu)?quot;一企一策"，有些地方實(shí)施考核時(shí)過(guò)度追求設(shè)置反映企業(yè)自身情況的個(gè)性化指標(biāo)，每個(gè)企業(yè)都是特殊樣本，難以發(fā)揮對(duì)比引導(dǎo)的作用。

二是評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性不夠。部分中央部門和地方考核未剔除經(jīng)濟(jì)周期，政府補(bǔ)貼投入等非經(jīng)營(yíng)性因素的影響，難以客觀反映企業(yè)真實(shí)經(jīng)營(yíng)管理能力和水平。年度利潤(rùn)，營(yíng)收等短期指標(biāo)多，缺乏科技創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)鏈培育等長(zhǎng)期指標(biāo)引導(dǎo)。國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)尚未建立，還面臨內(nèi)涵不清，主體不明，難以量化等挑戰(zhàn)。

三是結(jié)果運(yùn)用不夠充分。部分地方尚未建立考核評(píng)價(jià)與薪酬追索扣回，"能上能下"有效銜接的機(jī)制。有的地方考核評(píng)價(jià)結(jié)果只能很小幅度影響國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬，任免等。考核評(píng)價(jià)報(bào)告僅有評(píng)價(jià)結(jié)果，未對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，國(guó)資管理開展全面深入的分析，指導(dǎo)企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)的作用不明顯。

(四)發(fā)展質(zhì)量有待提高

一是現(xiàn)代公司治理體系不完善。有些國(guó)企外部董事少，自身專業(yè)能力不強(qiáng)，來(lái)源渠道偏窄，董事會(huì)成員責(zé)任未完全落實(shí)。有些國(guó)企治理主體權(quán)責(zé)劃分不夠明晰，不同治理主體部分清單事項(xiàng)存在重復(fù)。有些國(guó)企經(jīng)營(yíng)透明度不高，外部監(jiān)督不足，民主決策程序失效，出現(xiàn)盲目投資決策，違規(guī)上項(xiàng)目等問(wèn)題。

二是部分國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)管控不力。審計(jì)反映，近年來(lái)一些中央企業(yè)會(huì)計(jì)信息不實(shí)問(wèn)題比較突出。有些國(guó)企開展融資性貿(mào)易，虛增營(yíng)業(yè)收入規(guī)模。有些國(guó)企靠借債支持其他存在"爆雷"風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)企化債，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一些國(guó)企境外運(yùn)營(yíng)效益不佳，有的長(zhǎng)期虧損，有的年度現(xiàn)金流較少。

三是市縣國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市縣國(guó)企總體上經(jīng)營(yíng)效益不高。2024年，區(qū)縣級(jí)國(guó)企資產(chǎn)總額接近全國(guó)四分之一，虧損面超過(guò)50%。有的地方反映轄區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)連續(xù)3年未實(shí)現(xiàn)保值增值，巨額虧損不僅沖減國(guó)有資本權(quán)益，還增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型難度較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分融資平臺(tái)企業(yè)主要依托其持有的房地產(chǎn)，轉(zhuǎn)型從事物業(yè)服務(wù)或停車場(chǎng)管理等，不僅收益低難以支撐還債壓力，還加劇市場(chǎng)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。有的平臺(tái)退出后，作為一般企業(yè)難以獲得信貸支持，轉(zhuǎn)向非標(biāo)融資，進(jìn)一步加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)困難。

03相關(guān)建議

進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革，應(yīng)當(dāng)立足鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，錨定構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，堅(jiān)持和落實(shí)"兩個(gè)毫不動(dòng)搖"，推動(dòng)國(guó)企實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

(一)優(yōu)化國(guó)有資本布局

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。健全布局規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)中央對(duì)地方，省級(jí)對(duì)市縣國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)布局的指導(dǎo)和監(jiān)督，促進(jìn)分層級(jí)，分區(qū)域的錯(cuò)位發(fā)展。切實(shí)遵循國(guó)有資本有所為，有所不為的原則，加強(qiáng)全級(jí)次國(guó)有企業(yè)清理，推動(dòng)有限的資源更好實(shí)現(xiàn)"三個(gè)集中"。創(chuàng)新優(yōu)化布局手段方式，發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算布局重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的作用。精準(zhǔn)發(fā)力戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。要做好戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)，防范"內(nèi)卷式"競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有資本重點(diǎn)投入國(guó)家戰(zhàn)略急需且市場(chǎng)力量不足的"卡脖子"領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。用好國(guó)家"兩重""兩新"政策，一體推進(jìn)設(shè)備更新，技術(shù)改造，工藝升級(jí)，不斷向產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中高端邁進(jìn)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化智能化綠色化發(fā)展。

(二)加強(qiáng)國(guó)企監(jiān)督管理

嚴(yán)格主責(zé)主業(yè)管理。要推動(dòng)國(guó)有企業(yè)聚焦核心功能，進(jìn)一步壓減無(wú)關(guān)多元主業(yè)。繼續(xù)推進(jìn)中央企業(yè)壓減層級(jí)，加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)企主責(zé)主業(yè)管理的指導(dǎo)，明晰功能定位，避免擠占民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，提高全社會(huì)資源配置效率。改革科技創(chuàng)新支持機(jī)制。建立健全創(chuàng)新發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，用好研發(fā)經(jīng)費(fèi)加計(jì)扣除等政策，優(yōu)化長(zhǎng)周期考評(píng)，完善盡職合規(guī)免責(zé)和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，引導(dǎo)國(guó)企持續(xù)加大研發(fā)投入，培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)國(guó)有資本成為更有擔(dān)當(dāng)?shù)拈L(zhǎng)期資本，耐心資本，投早，投小，投長(zhǎng)期，投硬科技。強(qiáng)化地方國(guó)企監(jiān)管。堅(jiān)持政企分開，規(guī)范地方設(shè)立國(guó)有企業(yè)的條件和程序，明確政府與企業(yè)的職責(zé)邊界。重點(diǎn)加強(qiáng)市縣國(guó)企監(jiān)管，壓實(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任，不留監(jiān)管空白。

(三)完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制

提高分類考核可比性。研究完善現(xiàn)行國(guó)企分類管理制度，加快分賬核算工作，夯實(shí)分類分賬考核基礎(chǔ)。既要支持按照企業(yè)功能定位，規(guī)模大小，發(fā)展階段實(shí)行差異化考核，也要平衡好共性指標(biāo)和個(gè)性化指標(biāo)，增強(qiáng)與同行業(yè)，各類所有制企業(yè)的橫向可比性，強(qiáng)化引導(dǎo)作用。科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)。重點(diǎn)考核企業(yè)主動(dòng)作為和真實(shí)經(jīng)營(yíng)管理水平，更好激勵(lì)國(guó)企主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。增加反映經(jīng)營(yíng)潛在風(fēng)險(xiǎn)和真實(shí)創(chuàng)新能力的指標(biāo)，支持提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。平衡好短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)，合理量化科技創(chuàng)新，綠色發(fā)展等長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)成效，引導(dǎo)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。加快構(gòu)建科學(xué)合理的戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，與現(xiàn)有考核體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。更好運(yùn)用考核評(píng)價(jià)結(jié)果。加大考核結(jié)果與工資總額，高管薪酬，晉升培訓(xùn)硬掛鉤的力度，強(qiáng)化"三能機(jī)制"應(yīng)用。建立經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用反饋機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)改進(jìn)管理。建立公開透明的考核評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制。

(四)提升國(guó)企發(fā)展質(zhì)量

完善現(xiàn)代公司治理。完善權(quán)責(zé)法定，權(quán)責(zé)透明，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有效制衡的公司治理架構(gòu)，進(jìn)一步細(xì)化完善國(guó)企黨委，董事會(huì)，經(jīng)理層權(quán)責(zé)清單，全面厘清權(quán)責(zé)邊界，完善外部董事評(píng)價(jià)和激勵(lì)約束機(jī)制，壓實(shí)董事會(huì)成員責(zé)任，推進(jìn)決策規(guī)范化和高效化，提升公司治理水平。細(xì)化完善國(guó)企信息公開范圍，標(biāo)準(zhǔn)和程序，打造"陽(yáng)光"國(guó)資國(guó)企。規(guī)范國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理行為。針對(duì)會(huì)計(jì)信息不實(shí)，融資性貿(mào)易，過(guò)度負(fù)債等方面的風(fēng)險(xiǎn)隱患，建立健全各類風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)保障國(guó)有資產(chǎn)安全。統(tǒng)籌抓機(jī)遇和控風(fēng)險(xiǎn)，一體完善國(guó)企"走出去"與境外資產(chǎn)管理，加強(qiáng)前期規(guī)劃和過(guò)程監(jiān)管，壓實(shí)企業(yè)集團(tuán)主體責(zé)任。推進(jìn)市縣國(guó)企減量提質(zhì)發(fā)展。一體推進(jìn)融資平臺(tái)清理和轉(zhuǎn)型。推進(jìn)融資平臺(tái)有力有序有效出清，綜合運(yùn)用關(guān)停并轉(zhuǎn)手段，減少對(duì)資產(chǎn)資源的低效無(wú)效占用。對(duì)確需保留的，制定明確的投資領(lǐng)域和方向指南，嚴(yán)格限定經(jīng)營(yíng)范圍，防止形成不公平競(jìng) 爭(zhēng)。