（一）遼寧省沈陽市遼中區(qū)通過國有企業(yè)舉債融資實施高標準農(nóng)田改造提升項目，新增隱性債務5.2億元

2023年3月，沈陽近海高標準農(nóng)田建設有限公司向中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沈陽市遼中區(qū)支行貸款5.2億元，用于2023年沈陽市遼中區(qū)高標準農(nóng)田改造提升項目，沈陽市遼中區(qū)政府承諾用該項目糧食產(chǎn)能指標交易資金償還貸款，形成新增隱性債務5.2億元。

城望觀點：以預期財政收入為還款來源開展融資，是財預50號文、中發(fā)27號文、銀監(jiān)15號文等一系列文件中明確劃定為違規(guī)融資形成隱債的行為。

（二）山東省德州市陵城區(qū)通過國有企業(yè)舉債融資實施高標準農(nóng)田建設項目，新增隱性債務1.45億元

德州市陵城區(qū)政府于2023年6月批復同意由德州旺農(nóng)農(nóng)業(yè)投資有限公司以“融資代建”的方式，實施應由財政資金保障的11.45萬畝高標準農(nóng)田建設項目。截至2024年6月，德州旺農(nóng)農(nóng)業(yè)投資有限公司使用中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行德州市陵城區(qū)支行貸款資金支付高標準農(nóng)田建設項目工程款1.45億元，形成新增隱性債務1.45億元。

城望觀點：“融資代建”表明由企業(yè)籌資墊資實施，明顯構成政府隱性債務。

在國家政策的持續(xù)推動下，高標準農(nóng)田建設已成為一股不可忽視的力量，正在引領著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新浪潮。同時，也引發(fā)了央企、國企、民企資本紛紛入局高標準農(nóng)田建設業(yè)務。

（一）何謂高標準？

本質(zhì)上，高標準農(nóng)田是從“糧田”到“良田”。根據(jù)《高標準農(nóng)田建設通則》（GB/T 30600-2022），高標準農(nóng)田是指田塊平整、集中連片、設施完善、節(jié)水高效、農(nóng)電配套、宜機作業(yè)、土壤肥沃、生態(tài)友好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的耕地。高標準具體有“四高”：

在農(nóng)田質(zhì)量高：通過系統(tǒng)化改造，高標準農(nóng)田實現(xiàn)“田、土、水、路、林、電、技、管”八配套，宜機宜耕，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相適應。

產(chǎn)出能力高：從各地實踐看，高標準農(nóng)田建成以后，產(chǎn)能可達“一季千斤”，“兩季噸糧”。相比建成前，一般能提高10%～20%的產(chǎn)能，約合產(chǎn)量100公斤。

抗災能力高：高標準農(nóng)田建成以后，由于設施條件大幅度改善，實現(xiàn)旱能澆、澇能排，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，大災少減產(chǎn)，小災不減產(chǎn)，一般年景多增產(chǎn)。

資源利用效率高：高標準農(nóng)田通過集中連片建設后，形成規(guī)?；?jīng)營，節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)人工成效明顯，提高了資源利用效率。

（二）搶灘原因幾何？

一方面，政策驅(qū)動國企開展高標準農(nóng)田建設。

高標準農(nóng)田建設是黨中央、國務院做出的重大戰(zhàn)略部署，是國家糧食安全關鍵保障的重要舉措和抓手。高標準農(nóng)田的推進與中央一號文件密切相關。2004年中央一號文件首次提出“建設高標準基本農(nóng)田，提高糧食綜合生產(chǎn)能力”。此后歷年的中央一號文件均對農(nóng)田建設作出部署，特別是自2009年起，每年的中央一號文件都將“高標準農(nóng)田”單獨成段，重點闡述，可見該項工作在國家農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略布局中的地位不斷強化。

2025年中央一號文件提出要加快高標準農(nóng)田建設，2025年建成12億畝高標準農(nóng)田。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2024年全年我國新建和改造提升高標準農(nóng)田超過8000萬畝。截至2024年底，我國已累計建成高標準農(nóng)田超過10億畝。

2025年3月底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》，從項目實施、資金使用、竣工驗收等方面對建設高標準農(nóng)田提出了要求，并明確到2035年力爭將具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。

另一方面，農(nóng)田建設業(yè)務與國企的主營業(yè)務高度契合。中交、中建、中鐵等央企以及區(qū)域國企在基礎設施建設領域具有深厚的底蘊和豐富的經(jīng)驗。高標準農(nóng)田建設作為農(nóng)業(yè)基礎設施的重要組成部分，與國企的主營業(yè)務高度相關。通過搶灘布局高標準農(nóng)田業(yè)務，國企不僅能夠拓展新的業(yè)務領域，還能充分發(fā)揮其在基礎設施建設方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同和資源共享。

糧食產(chǎn)能指標是指通過土地整治（如高標準農(nóng)田建設）提升耕地質(zhì)量后，經(jīng)評估認定的單位面積糧食增產(chǎn)能力，通常以公斤/畝為單位計量。該指標是耕地占補平衡政策中的重要交易標的，用于彌補建設項目占用耕地導致的產(chǎn)能損失。

從指標運行機制看，糧食產(chǎn)能指標具備明確的交易屬性，且該屬性與高標準農(nóng)田建設的資金循環(huán)密切相關。一方面，土地整治后產(chǎn)生的多余產(chǎn)能指標可通過交易獲得收入，用于回收土地整治成本；另一方面，占用耕地的地區(qū)可通過購買指標履行“占補平衡”義務，確保耕地質(zhì)量和產(chǎn)能不降低。如某地投資實施高標準農(nóng)田建設提升耕地質(zhì)量后，經(jīng)有關部門和專業(yè)機構審核認定新增糧食產(chǎn)能指標數(shù)量，對于完成本地糧食產(chǎn)能指標后的多余指標，可通過特定平臺出讓指標獲得收入。

需重點關注的是，根據(jù)財政管理制度規(guī)定，糧食產(chǎn)能指標交易資金屬于財政預算資金或政府性基金收入范疇，其使用范圍、撥付路徑均有嚴格的制度規(guī)范，嚴禁挪作他用。若在高標準農(nóng)田建設項目融資環(huán)節(jié)，違規(guī)將該類交易資金設定為還款來源，實質(zhì)是突破財政資金使用的剛性約束，變相形成政府兜底償還責任。此類行為既違背了財政資金“?？顚Ｓ?/span>” 的基本原則，也不符合政府債務管理的相關規(guī)定，極易引發(fā)隱性債務風險。

高標準農(nóng)田建設時間緊、任務重，且項目投資規(guī)模大、建設周期長、回報周期緩慢，地方政府難以足額調(diào)配資金，由此讓隱性債務有了可乘之機。通報的兩起隱債案例問題直指高標準農(nóng)田項目融資、還款來源不規(guī)范。事實上，政策層面對高標準農(nóng)田建設項目支持力度大，選取科學合規(guī)的融資模式（表1），可避免掉入隱債的“陷阱”。

高標準農(nóng)田項目的資金來源以財政資金為核心，社會資本和金融工具為重要補充，各類資金需在“合法合規(guī)、?？顚Ｓ谩钡那疤嵯陆y(tǒng)籌使用。

表1：高標準農(nóng)田建設項目資金渠道

值得注意的是，“資金跟著項目走”是爭取財政性、政策性等資金的重要前提。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《高標準農(nóng)田建設質(zhì)量管理辦法（試行）》，納入高標準農(nóng)田建設項目儲備庫的項目應滿足但不限于以下要求：

（1）符合農(nóng)田建設規(guī)劃；

（2）項目選址、區(qū)域范圍、建設規(guī)模、建設內(nèi)容和資金需求科學合理；

（3）項目區(qū)土地權屬清晰，當?shù)厝罕姺e極支持改善項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；

（4）地塊相對集中連片，建設后能有效改善生產(chǎn)條件，提高糧食產(chǎn)能；

（5）具備立項后及時組織實施的條件。

推進高標準農(nóng)田建設，是農(nóng)業(yè)從“數(shù)量擴張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”的基礎工程。它既是應對當下風險的“應急之策”，更是保障國家農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略安全的“長遠之舉”。唯有錨定其戰(zhàn)略地位，做好風險規(guī)避、設計科學投融資模式，才能在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、守牢糧食安全底線的同時，不新增地方政府債務風險，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會效益雙贏。