原創(chuàng) | 城投變產(chǎn)投策略篇：強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)穩(wěn)健性與安全性“五步走”
本專題圍繞城投轉(zhuǎn)型為產(chǎn)投進(jìn)程中，開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的問題、策略和方法，將產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)管理總結(jié)為透視篇、解構(gòu)篇和策略篇，為各地城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)提供參考。
01 戰(zhàn)略領(lǐng)航，錨定投資轉(zhuǎn)型方向
2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的謀篇布局之年，城投編制系統(tǒng)性戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃有利于明確公司發(fā)展方向，為城投決策“投不投”提供參考依據(jù)。城投可根據(jù)公司實際情況成立“十五五”戰(zhàn)略規(guī)劃小組或聘請第三方咨詢公司進(jìn)行編制。統(tǒng)籌把握核心功能與核心競爭力、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力與提升傳統(tǒng)生產(chǎn)力、高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的關(guān)系，遵循“自上而下逐層分解”的邏輯，按照“戰(zhàn)略決定業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)決定流程，流程決定組織”的基本思路，堅持轉(zhuǎn)型發(fā)展，探索由“城投”向“產(chǎn)投”轉(zhuǎn)型、由建設(shè)城市向產(chǎn)業(yè)賦能。
城投作為地方城鄉(xiāng)建設(shè)與運營的主力軍、公共服務(wù)與保障的壓艙石、產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展的頂梁柱，在由“城投”向“產(chǎn)投”轉(zhuǎn)型、由建設(shè)城市向產(chǎn)業(yè)賦能發(fā)展的新時代要求下，立足資源稟賦、區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃：
向?qū)嶓w化轉(zhuǎn)型，摒棄傳統(tǒng)“融資工具”角色，轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)營，重點布局先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平；
向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為城市開發(fā)運營商及產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建者，例如，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營、產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)、供應(yīng)鏈整合等方式，推動產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展；
向市場化運營，推動政企分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，培育多元化盈利模式。例如，通過混改引入社會資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)；探索資產(chǎn)證券化（ABS）、REITs等工具盤活存量資產(chǎn)，形成“資源-資產(chǎn)-資本”循環(huán)激活企業(yè)經(jīng)營效能，實現(xiàn)從依賴“政府輸血”向自身“自我造血”的跨越。
城投應(yīng)深入貫徹落實黨的二十屆三中全會關(guān)于國有資本“三個集中”的戰(zhàn)略部署，緊扣服務(wù)國家安全、國計民生及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型要求，立足功能定位與資源稟賦，重點布局城鄉(xiāng)重大建設(shè)運營、基本民生服務(wù)保障、新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展三大核心領(lǐng)域，有條件的可拓展金融服務(wù)業(yè)務(wù)，將新基建、新產(chǎn)業(yè)作為突破方向，逐步從一般競爭性領(lǐng)域有序退出，轉(zhuǎn)向具有戰(zhàn)略引領(lǐng)性、民生保障性和產(chǎn)業(yè)帶動性的領(lǐng)域。
產(chǎn)業(yè)布局需統(tǒng)籌考量服務(wù)區(qū)域戰(zhàn)略的國企責(zé)任、市場發(fā)展空間與潛力、行業(yè)競爭格局與自身資源匹配度、產(chǎn)業(yè)周期特征及風(fēng)險承受能力等關(guān)鍵要素，通過優(yōu)化國有資本配置，強(qiáng)化在基礎(chǔ)設(shè)施升級、民生服務(wù)提質(zhì)、新興產(chǎn)業(yè)孵化等領(lǐng)域的戰(zhàn)略投入，實現(xiàn)從傳統(tǒng)建設(shè)主體向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織者的功能躍升。
02 合規(guī)筑基，筑牢投資安全底線
（一）系統(tǒng)梳理投資管理政策指引
產(chǎn)業(yè)投資管理作為覆蓋全周期、多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工作，其政策體系包含投資實施、過程監(jiān)管、容錯機(jī)制、問責(zé)制度等核心模塊。其中投資行為管理涵蓋內(nèi)容最為繁雜，具體涉及投資方向、投資規(guī)模、投資方式、產(chǎn)權(quán)交易、風(fēng)險防控及決策機(jī)制等多個方面。為強(qiáng)化城投投資行為的合規(guī)性，城望系統(tǒng)梳理了對外投資領(lǐng)域核心政策指引（如表1），形成覆蓋產(chǎn)業(yè)投資管理各維度的規(guī)范依據(jù)。
在產(chǎn)業(yè)投資管理工作中通過與政策精準(zhǔn)匹配，可系統(tǒng)解決城投“投不投”“怎么投”以及“投后管”三大核心問題。同時，產(chǎn)業(yè)投資管理工作需要嚴(yán)格遵守程序合規(guī)，按照戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)投資管理的各項規(guī)定，把握好項目論證、方案審批、落地執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實履行對國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
（二）建立動態(tài)政策響應(yīng)機(jī)制
由于政策環(huán)境處于不斷變化之中，城投設(shè)立政策研究專項小組顯得尤為重要。該小組需實時追蹤國家、省市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)管要求及區(qū)域規(guī)劃變化，建立完善的政策預(yù)警與解讀機(jī)制。
當(dāng)出現(xiàn)土地、環(huán)保等重大政策調(diào)整時，政策研究專項小組需啟動專項評估程序，運用定量與定性相結(jié)合的分析方法，全面評估政策變化對存量及擬投項目的影響。
根據(jù)評估結(jié)果，動態(tài)優(yōu)化投資策略，避免因政策滯后而引發(fā)合規(guī)風(fēng)險。例如，在土地儲備新規(guī)出臺后，及時調(diào)整涉及土地相關(guān)的投資項目的融資模式和開發(fā)計劃；在隱性債務(wù)監(jiān)管升級后，對存量項目的融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新梳理和整改，確保項目符合新的政策要求。
對于資源有限的城投企業(yè)，也可通過與第三方咨詢公司簽訂長期合作協(xié)議，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)在政策解讀、趨勢研判方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，實現(xiàn)政策信息的實時共享、深度剖析與精準(zhǔn)應(yīng)用，確保城投投資決策始終契合政策導(dǎo)向，規(guī)避因政策把握不足帶來的合規(guī)風(fēng)險與投資偏差。
03 風(fēng)控強(qiáng)體，提升風(fēng)險應(yīng)對能力
參考《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，圍繞風(fēng)險管理內(nèi)容，構(gòu)建完整的“風(fēng)險識別—評估—應(yīng)對—監(jiān)督”全流程體系。風(fēng)險管理基本流程（如圖1）包括：
圖1：風(fēng)險管理流程 第一步，收集戰(zhàn)略風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、市場風(fēng)險、運營風(fēng)險和法律風(fēng)險等風(fēng)險因素。 第二步，對收集的風(fēng)險管理初始信息和城投各項業(yè)務(wù)管理及其重要業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險評估，風(fēng)險評估包括風(fēng)險辨識、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價三個步驟，進(jìn)行風(fēng)險辨識、分析、評價，應(yīng)將定性與定量方法相結(jié)合。定性方法可采用問卷調(diào)查、集體討論、專家咨詢、情景分析、政策分析、行業(yè)標(biāo)桿比較、管理層訪談、由專人主持的工作訪談和調(diào)查研究等。定量方法可采用統(tǒng)計推論（如集中趨勢法）、計算機(jī)模擬（如蒙特卡羅分析法）、失效模式與影響分析、事件樹分析等。 第三步，根據(jù)城投自身條件和外部環(huán)境，圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，確定風(fēng)險偏好、風(fēng)險承受度、風(fēng)險管理有效性標(biāo)準(zhǔn)，選擇風(fēng)險承擔(dān)、風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險轉(zhuǎn)換、風(fēng)險對沖、風(fēng)險補償、風(fēng)險控制等適合的風(fēng)險管理工具的總體策略，并確定風(fēng)險管理所需人力和財力資源的配置原則。 第四步，針對各類風(fēng)險或每一項重大風(fēng)險制定風(fēng)險管理解決方案。方案一般應(yīng)包括風(fēng)險解決的具體目標(biāo)，所需的組織領(lǐng)導(dǎo)，所涉及的管理及業(yè)務(wù)流程，所需的條件、手段等資源，風(fēng)險事件發(fā)生前、中、后所采取的具體應(yīng)對措施以及風(fēng)險管理工具（如：關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)管理、損失事件管理等）。 第五步，以重大風(fēng)險、重大事件和重大決策、重要管理及業(yè)務(wù)流程為重點，對風(fēng)險管理初始信息、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理策略、關(guān)鍵控制活動及風(fēng)險管理解決方案的實施情況進(jìn)行監(jiān)督，采用壓力測試、返回測試、穿行測試以及風(fēng)險控制自我評估等方法對風(fēng)險管理的有效性進(jìn)行檢驗，根據(jù)變化情況和存在的缺陷及時加以改進(jìn)。城投進(jìn)行風(fēng)險管理可以組織相關(guān)職能部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)合實施，也可以聘請第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助實施。
參考《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，城投可根據(jù)戰(zhàn)略風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、市場風(fēng)險、運營風(fēng)險和法律風(fēng)險五大風(fēng)險種類，識別可能發(fā)生的風(fēng)險事件，形成《風(fēng)險管理清單》（如表2），風(fēng)險清單按照五大類別一級風(fēng)險進(jìn)行列舉，形成具體的二級風(fēng)險。對《風(fēng)險管理清單》風(fēng)險因素進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果劃分風(fēng)險承受標(biāo)準(zhǔn)，就投資各個流程進(jìn)行風(fēng)險排序，通過風(fēng)險排序影響程度，針對性地提出風(fēng)控措施和解決方案。
具備條件的城投可建立風(fēng)險管理三道防線，即各有關(guān)職能部門和業(yè)務(wù)單位為第一道防線;風(fēng)險管理職能部門和董事會下設(shè)的風(fēng)險管理委員會為第二道防線;內(nèi)部審計部門和董事會下設(shè)的審計委員會為第三道防線。
換句話說，可將“三道防線”視為由業(yè)務(wù)及職能部門、風(fēng)險管理部門、監(jiān)督部門三個主體構(gòu)成，業(yè)務(wù)及職能部門履行建立健全業(yè)務(wù)風(fēng)險管理制度和流程、開展風(fēng)險識別評估、編制風(fēng)險清單和應(yīng)對預(yù)案、定期梳理風(fēng)險、及時報告風(fēng)險和開展應(yīng)對處置等職能；風(fēng)險管理部門負(fù)責(zé)組織起草風(fēng)險管理基本制度和工作報告等、組織風(fēng)險合規(guī)審查、處理違規(guī)事件以及組織合規(guī)培訓(xùn)等；監(jiān)督部門則負(fù)責(zé)在職權(quán)范圍內(nèi)對風(fēng)險合規(guī)要求落實情況進(jìn)行監(jiān)督，對違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查并開展責(zé)任追究。
04 管控增效，提升投資決策效能
制度體系是城投規(guī)范高效運行的核心支撐。建議各層級城投以出資人發(fā)布的投資監(jiān)督管理辦法為基礎(chǔ)，構(gòu)建“1+N”投資管理制度體系（表3）。“1”即《公司投資管理辦法》，根據(jù)各作為統(tǒng)領(lǐng)性制度，明確投資管理基本原則、組織架構(gòu)與權(quán)責(zé)邊界。
一是建議各層級城投以出資人發(fā)布的投資監(jiān)督管理辦法為基礎(chǔ)，制定適用于城投自身的投資管理辦法。以央企、山東省屬國企以及濟(jì)南市屬國企為例（表4），對比發(fā)現(xiàn)不同層級國企的投資管理制度編制要求不盡相同。
二是建議按照總則、投資事前管理、投資事中管理、投資事后管理、投資風(fēng)險管理、附則的順序編制《公司投資管理辦法》，并根據(jù)相應(yīng)的投資監(jiān)督管理辦法增添相應(yīng)內(nèi)容。
圖2：投資管理流程圖（示例）
厘清城投自主決策權(quán)限，推動各治理主體的權(quán)利責(zé)任和義務(wù)落實到位。堅持權(quán)責(zé)事項“不空白、不重復(fù)、不交叉”的原則，建議編制“事項范圍+權(quán)責(zé)邊界+事項標(biāo)準(zhǔn)”的對外投資決策清單，全面覆蓋對外投資決策事項、授權(quán)管理、決策流程等方面。根據(jù)授權(quán)放權(quán)事項、上收事項、向下授權(quán)事項類型，審慎合理確定城投投資決策權(quán)限。
05 人才固本，鍛造專業(yè)投資團(tuán)隊 人力資源作為城投實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎，需以鍛造一支政治過硬、專業(yè)精湛、結(jié)構(gòu)合理的投資人才隊伍為目標(biāo)，通過系統(tǒng)化、精細(xì)化管理，規(guī)范“選人、育人、管人、用人”各個環(huán)節(jié)，為產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)筑牢人才根基。
聚焦產(chǎn)業(yè)投資戰(zhàn)略布局與業(yè)務(wù)發(fā)展需求，深入開展人才需求調(diào)研，結(jié)合企業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向，精準(zhǔn)繪制投資人才需求圖譜。針對戰(zhàn)略規(guī)劃、資本運作、行業(yè)研究等關(guān)鍵崗位，實施“專業(yè)人才引進(jìn)計劃”，通過市場化選聘、獵頭服務(wù)等渠道，靶向引進(jìn)具有投資機(jī)構(gòu)、知名企業(yè)豐富實戰(zhàn)經(jīng)驗的人才。
圍繞新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域，深化與重點高校、科研院所的產(chǎn)學(xué)研合作，建立定向人才輸送機(jī)制，吸引具備前沿技術(shù)知識與創(chuàng)新能力的專業(yè)人才。
同步優(yōu)化人才引進(jìn)政策，完善配套保障體系。設(shè)立專項人才補貼，對高層次人才給予安家費等資金支持；提供人才公寓、子女入學(xué)等生活保障，解決人才后顧之憂。探索實施項目跟投、股權(quán)期權(quán)激勵等中長期激勵措施，增強(qiáng)人才與企業(yè)發(fā)展的利益綁定，形成“以才引才、以才聚才”的良好生態(tài)，為產(chǎn)業(yè)投資注入強(qiáng)勁動能。
把握好“搭梯子、貫通道、立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)路徑、供支撐、配機(jī)制”六大環(huán)節(jié)，構(gòu)建分層分類的人才培養(yǎng)體系：
針對新入職員工，開展“入職集訓(xùn)+導(dǎo)師帶徒”雙軌制培養(yǎng)。通過集中培訓(xùn)，幫助其快速掌握投資業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識、公司規(guī)章制度及企業(yè)文化；安排資深員工作為導(dǎo)師，進(jìn)行“一對一”實踐指導(dǎo)，助力新員工盡快融入團(tuán)隊、提升業(yè)務(wù)能力。對于骨干員工，開設(shè)“產(chǎn)業(yè)投資高級研修班”，邀請行業(yè)專家、企業(yè)高管開展專題授課，組織參與行業(yè)峰會、標(biāo)桿企業(yè)參訪交流活動，拓寬戰(zhàn)略視野，提升專業(yè)水平。
針對管理人才，實施“卓越領(lǐng)航計劃”，實施進(jìn)修學(xué)習(xí)，參與重大投資項目歷練，強(qiáng)化戰(zhàn)略決策、團(tuán)隊管理與資源整合能力。
同時，搭建內(nèi)部知識共享平臺，定期舉辦投資案例研討會、政策解讀會、經(jīng)驗交流會等活動，促進(jìn)知識經(jīng)驗傳承，為企業(yè)持續(xù)發(fā)展儲備人才力量。
構(gòu)建規(guī)范化、科學(xué)化的人力資源管理體系，夯實人才發(fā)展制度基礎(chǔ)。圍繞招聘錄用、培訓(xùn)開發(fā)、薪酬福利、晉升退出等核心模塊，制定完善覆蓋人才全生命周期的管理制度，確保人力資源管理各環(huán)節(jié)有章可循、規(guī)范有序。定期開展職業(yè)規(guī)劃輔導(dǎo)，結(jié)合員工個人發(fā)展意愿與企業(yè)戰(zhàn)略需求，為員工量身定制職業(yè)發(fā)展路徑。
優(yōu)化績效考核體系，以企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，科學(xué)分解部門與崗位KPI指標(biāo)，采用定量與定性相結(jié)合、短期與長期相銜接的評估方式，引入360度多維評價機(jī)制，全面、客觀、公正地評價員工工作表現(xiàn)。強(qiáng)化績效考核結(jié)果應(yīng)用，建立考核結(jié)果與薪酬激勵、職務(wù)晉升、評先評優(yōu)、培訓(xùn)發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制，對業(yè)績突出的團(tuán)隊和個人給予表彰獎勵、優(yōu)先晉升機(jī)會；對未能達(dá)標(biāo)的進(jìn)行誡勉談話、崗位調(diào)整或針對性培訓(xùn)，充分激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力。
深入開展崗位分析工作，通過工作流程梳理、崗位價值評估，明確各崗位的職責(zé)范圍、工作內(nèi)容、任職資格等要求，精準(zhǔn)繪制“崗位畫像”。
同時，結(jié)合員工專業(yè)技能、工作經(jīng)驗、職業(yè)素養(yǎng)等要素，建立員工能力素質(zhì)模型，形成“人才畫像”，實現(xiàn)崗位需求與人才供給的精準(zhǔn)匹配。在此基礎(chǔ)上，建立優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)庫，對表現(xiàn)突出、潛力較大的員工進(jìn)行重點培養(yǎng)，為企業(yè)發(fā)展儲備后備力量。
建立動態(tài)人崗匹配機(jī)制，打破崗位固化限制，通過輪崗實踐、項目制工作等方式，為員工提供多崗位鍛煉機(jī)會，拓寬員工職業(yè)發(fā)展空間，提升員工綜合能力。根據(jù)公司業(yè)務(wù)發(fā)展變化、員工能力提升情況，及時調(diào)整崗位設(shè)置與人員配置，實現(xiàn)人力資源的最優(yōu)配置與組織效能的持續(xù)提升，確保人盡其才、才盡其用，為城投產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)發(fā)展提供堅實的人力保障。
潮涌東方，風(fēng)勁帆滿。站在深化國企改革與培育新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史交匯點，我們篤信，在產(chǎn)業(yè)投資的壯闊新征程中，城投將化身為培育新質(zhì)生產(chǎn)力的尖兵、驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的中流砥柱，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的星辰大海中錨定航向，在未來產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新沃土上深耕細(xì)作。城望始終愿做城投最可靠的同行者，以智慧為筆，以經(jīng)驗為墨，助力城投描繪創(chuàng)新發(fā)展的宏偉畫卷，書寫國有資本保值增值與高質(zhì)量發(fā)展交相輝映的壯麗詩篇。向充滿無限可能的星辰彼岸破浪前行，共赴這場產(chǎn)業(yè)變革的壯麗征途。